專項(xiàng)債新政增加有效投資 或撬動(dòng)萬(wàn)億債務(wù)性資金

    近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，推出地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和管理的新規(guī)。其中提到“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”，拓寬了以往專項(xiàng)債只能做配套資金的用途范圍，引發(fā)市場(chǎng)關(guān)注。據(jù)多家券商研究機(jī)構(gòu)及該領(lǐng)域?qū)＜覝y(cè)算，新政或撬動(dòng)上萬(wàn)億債務(wù)性資金。

    開大開好“前門”

    支撐大規(guī)模基建投資

    財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等六部委有關(guān)負(fù)責(zé)人10日就《通知》答記者問時(shí)指出，“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，堅(jiān)持疏堵并重，把‘開大前門’和‘嚴(yán)堵后門’協(xié)調(diào)起來(lái)，在嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，鼓勵(lì)依法依規(guī)通過市場(chǎng)化融資解決項(xiàng)目資金來(lái)源。”

    而允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大公益性項(xiàng)目資本金是新規(guī)的一大亮點(diǎn)。

    “實(shí)際上從去年7月政策轉(zhuǎn)向以來(lái)，基建投資回升的力度并不大，新項(xiàng)目投資進(jìn)展較慢，主要是兩方面的原因：一是在對(duì)地方政府債務(wù)終身追責(zé)的壓力下，地方政府主動(dòng)作為的動(dòng)力不足；二是過往政策不允許債務(wù)資金作為資本金，地方政府在缺錢的狀態(tài)下，缺乏資本金而無(wú)法啟動(dòng)項(xiàng)目。”聯(lián)訊證券分析師劉萍認(rèn)為，新政策出臺(tái)將利于地方政府加杠桿盤活存量專項(xiàng)債。

    中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)投融資專委會(huì)副主任委員張依群也認(rèn)為，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大公益性項(xiàng)目資本金是此次地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和融資政策的重大調(diào)整和創(chuàng)新，意味著在未來(lái)中國(guó)重大項(xiàng)目投資中的財(cái)政政策與貨幣政策聯(lián)系將變得更加緊密，形成合力共同支撐中國(guó)大規(guī)模的基建項(xiàng)目投資。

    民生證券研究院分析師李鋒認(rèn)為，下半年仍有1.29萬(wàn)億新增空間，專項(xiàng)債或成為基建發(fā)力重要因素。截至5月底，2019年新增專項(xiàng)債共發(fā)行8603億元，其中收費(fèi)公路專項(xiàng)債發(fā)行216億元，除收費(fèi)公路專項(xiàng)債外直接與基建相關(guān)的新增專項(xiàng)債1350億元，其余為棚改、土儲(chǔ)等債種。若放開專項(xiàng)債資本金限制，下半年發(fā)行專項(xiàng)債或能拉動(dòng)超1萬(wàn)億元基建投資。

    廣發(fā)證券分析師周君芝則認(rèn)為，允許部分專項(xiàng)債發(fā)行融資補(bǔ)充項(xiàng)目資金本，可以提高基建投資效率，尤其是項(xiàng)目規(guī)模大、融資需求高的重大項(xiàng)目。資本金到位以后其他債務(wù)融資可以緊接著被撬動(dòng)，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高。

    將帶動(dòng)萬(wàn)億元投資增量

    具體這一政策的調(diào)整，會(huì)帶來(lái)多大影響？據(jù)該領(lǐng)域?qū)＜壹岸嗉胰萄芯繖C(jī)構(gòu)的研報(bào)測(cè)算顯示，或撬動(dòng)上萬(wàn)億債務(wù)性資金。

    張依群告訴記者，由于專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金具有項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期、項(xiàng)目實(shí)際收益水平測(cè)定、債券發(fā)行年限、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等諸多限定條件，并受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方財(cái)力承受能力等綜合因素限制，其撬動(dòng)規(guī)模會(huì)相應(yīng)減少，但保守估計(jì)也將會(huì)帶動(dòng)3萬(wàn)億元以上的投資增量，為支持國(guó)家重大公益性項(xiàng)目建設(shè)和國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施提供了有力的資金保障，形成投資消費(fèi)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)抵御外部風(fēng)險(xiǎn)能力、實(shí)現(xiàn)在合理區(qū)間運(yùn)行。

    劉萍認(rèn)為，根據(jù)《政府工作報(bào)告》要求，今年將較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬(wàn)億元，同比增加8000億元，重點(diǎn)支持重大在建項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板。專項(xiàng)債投向以棚改、土地儲(chǔ)備為主，和基建相關(guān)的較少，2018年新增專項(xiàng)債中投向收費(fèi)公路和軌道交通的占比只有7.1%。假定穩(wěn)增長(zhǎng)壓力下，今年投向基建相關(guān)領(lǐng)域的比例提高至10%~15%，則可用于資本金的專項(xiàng)債約2100億~3200億元，按照資本金比例20%計(jì)算，可拉動(dòng)基建投資約1.05萬(wàn)億~1.6萬(wàn)億，按照項(xiàng)目建設(shè)周期3年計(jì)算，平均每年帶動(dòng)的增量投資約0.35萬(wàn)億~0.53萬(wàn)億，按照2018年廣義基建投資17.6萬(wàn)億計(jì)算，理論上可拉動(dòng)基建投資增速2~3個(gè)百分點(diǎn)。

    “今年專項(xiàng)債中可用于基建部分資金約2000億至4000億左右。考慮專項(xiàng)債中基建占比適中、基建內(nèi)重大項(xiàng)目占比符合現(xiàn)實(shí)，項(xiàng)目資本金拉動(dòng)杠桿低于飽和值，整體基建的額外拉動(dòng)或在3~5個(gè)百分點(diǎn)左右，對(duì)GDP增速額外拉動(dòng)在0.2~0.4個(gè)百分點(diǎn)左右。”華創(chuàng)證券分析師張瑜表示，從數(shù)據(jù)拉動(dòng)上看，單靠專項(xiàng)債基建部分可以用作資本金這一項(xiàng)政策調(diào)整，并不能帶來(lái)基建投資成大體量反彈，更多的是保證優(yōu)質(zhì)重大項(xiàng)目的順利實(shí)施，同時(shí)對(duì)基建投資形成一定的支撐，但并非重新鼓勵(lì)地方政府肆意加杠桿，政策定力仍存，隱性債務(wù)終身追責(zé)的高壓線仍在。

    應(yīng)把專項(xiàng)債券項(xiàng)目

    使用風(fēng)險(xiǎn)作為防控重點(diǎn)

    “同時(shí)也必須清醒地看到，雖然重大公益性項(xiàng)目是國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)，具有資金需求大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、收益穩(wěn)定性高、風(fēng)險(xiǎn)防控能力強(qiáng)等特點(diǎn)，但允許專項(xiàng)債券作為重大公益性項(xiàng)目資本金勢(shì)必會(huì)增大項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和債券本身的還本付息的壓力，其風(fēng)險(xiǎn)增加是不言而喻且不可回避的。”張依群告訴記者。

    張依群表示，因此，在放寬專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金限制的同時(shí)，應(yīng)把專項(xiàng)債券項(xiàng)目使用風(fēng)險(xiǎn)作為防控重點(diǎn)。一是堅(jiān)持“一一對(duì)應(yīng)”原則將專項(xiàng)債券作為資本金落到政府投資項(xiàng)目實(shí)體，形成真實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)對(duì)項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效支撐，將風(fēng)險(xiǎn)控制在項(xiàng)目自身范圍之內(nèi)。二是堅(jiān)持“債務(wù)疏堵結(jié)合、杠桿增減適度”原則，大開前門、嚴(yán)堵后門，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券作為融資平臺(tái)、基金公司的資金補(bǔ)充和資本金來(lái)源，堅(jiān)決制止用杠桿加杠桿來(lái)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)傳遞，防止因?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是堅(jiān)持“項(xiàng)目收益與融資平衡”原則，建立債券支持項(xiàng)目融資標(biāo)準(zhǔn)，制定和嚴(yán)格審查項(xiàng)目資本金條件，明確“誰(shuí)舉債、誰(shuí)還債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的項(xiàng)目主體責(zé)任，實(shí)行債券項(xiàng)目跟蹤管理、評(píng)估問效，確保項(xiàng)目實(shí)際收益能夠覆蓋債券和市場(chǎng)化融資成本。四是堅(jiān)持“正向激勵(lì)和責(zé)任追查”原則，實(shí)行免責(zé)和問責(zé)相區(qū)分，建立政府舉債終身問責(zé)、倒查追責(zé)制度，嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式擴(kuò)大隱形債務(wù)規(guī)模增加風(fēng)險(xiǎn)。

    相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，《通知》已從合理明確融資標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格項(xiàng)目資本金條件、確保落實(shí)償債責(zé)任、保障項(xiàng)目融資與償債能力相匹配、強(qiáng)化跟蹤評(píng)估監(jiān)督等五個(gè)方面，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系，在用改革的辦法“開大前門”的同時(shí)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

    尤其是從嚴(yán)設(shè)定政策條件，嚴(yán)禁利用專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策層層放大杠桿。允許將部分專項(xiàng)債券資金作為一定比例的項(xiàng)目資本金應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三項(xiàng)條件：第一，應(yīng)當(dāng)是專項(xiàng)債券支持、符合黨中央國(guó)務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目；第二，涉及領(lǐng)域主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目；第三，評(píng)估項(xiàng)目收益除償還專項(xiàng)債券本息后，其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入具備向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資條件的項(xiàng)目。