建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制筑牢農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“防護(hù)堤” ——訪中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心原主任和首席科學(xué)家張峭

    ■本報(bào)記者 田耿文

    極端天氣事件頻發(fā)，不僅致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)高，也加大了農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的難度，盡快建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、筑牢農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“防護(hù)堤”非常重要并迫在眉睫。

    保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人近日明確表示，將組織行業(yè)力量，加快研究制定行業(yè)大災(zāi)理賠標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范大災(zāi)理賠服務(wù)流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)建立大災(zāi)預(yù)賠機(jī)制，實(shí)現(xiàn)能賠快賠、應(yīng)賠盡賠、合理預(yù)賠。

    日前，記者就建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的相關(guān)問題，采訪了中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心原主任和首席科學(xué)家張峭。

    記者：近年來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障水平不斷提高。在您看來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要想持續(xù)健康發(fā)展，還有何短板，面臨怎樣的挑戰(zhàn)？

    張峭：主要體現(xiàn)在以下方面：一是已建的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)準(zhǔn)備金分散大災(zāi)能力有限。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)準(zhǔn)備金使用條件較為寬松，觸發(fā)頻率普遍較高，資金積累較為困難，無法應(yīng)對(duì)真正的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。此外，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上有大量的專業(yè)化、區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，他們無法利用保費(fèi)準(zhǔn)備金進(jìn)行跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散，大災(zāi)準(zhǔn)備金制度對(duì)提升機(jī)構(gòu)經(jīng)營穩(wěn)定性作用有限。

    二是現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系仍存在風(fēng)險(xiǎn)敞口。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)股份有限公司（以下簡稱“中國農(nóng)再”）《標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)協(xié)議》，政策性超賠再保險(xiǎn)只覆蓋150%-200%區(qū)間的超賠責(zé)任，對(duì)于200%以上超賠風(fēng)險(xiǎn)，中國農(nóng)再按照約定分保規(guī)定承擔(dān)20%的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，剩余80%的責(zé)任仍需要直保公司自行承擔(dān)，仍然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)敞口。從我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的回顧分析看，200%以上的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在且呈加重趨勢(shì)的，迫切需要建立以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)基金為代表的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系的完整性和風(fēng)險(xiǎn)管理效能。

    三是現(xiàn)有地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度存在缺陷。盡管一些省份自主探索建立了區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)基金，但因區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特別是大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一般同質(zhì)性較強(qiáng)，地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系往往分散效率不高，地方財(cái)政壓力也較大；許多地方大災(zāi)基金結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，部分地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)基金結(jié)構(gòu)劃分為省、市、縣三級(jí)，部分省份在不同賠付階段公司與政府承擔(dān)不同責(zé)任，管理成本較高，也不便于監(jiān)督監(jiān)管。目前迫切需要從國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，一體化設(shè)計(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)基金建設(shè)。

    記者：完善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系并加快建立健全農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，有何重大意義？

    張峭：一方面，完善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系并加快建立健全農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義和必要條件。

    農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展既體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能提供高質(zhì)量保險(xiǎn)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的較高效率，更體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要保持相對(duì)穩(wěn)定和可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

    農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展可持續(xù)性是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的基本要義和顯著特征。這意味著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能因農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊出現(xiàn)大批保險(xiǎn)公司倒閉甚至行業(yè)整體癱瘓的現(xiàn)象，這就需要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系。

    另一方面，這也是加快政府治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特別是農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的公共性、社會(huì)性以及農(nóng)村社會(huì)的特殊性，決定了政府必須在農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。

    面對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)帶來的巨額經(jīng)濟(jì)損失，傳統(tǒng)上我國是以財(cái)政救濟(jì)為主的風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償模式，這種模式是以政府為直接責(zé)任主體，以國家財(cái)政為直接經(jīng)濟(jì)后盾，由政府有關(guān)職能部門承擔(dān)具體實(shí)施任務(wù)的災(zāi)害損失補(bǔ)償方式。在以往大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中，財(cái)政救濟(jì)充分發(fā)揮了其資源調(diào)動(dòng)能力強(qiáng)的效率優(yōu)勢(shì)和對(duì)弱勢(shì)群體特殊傾斜的公平保障作用，對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定、幫助災(zāi)后生產(chǎn)生活恢復(fù)重建具有重要意義。

    然而，這種以政府財(cái)政救濟(jì)為主的災(zāi)害損失補(bǔ)償模式也存在局限性，政府救災(zāi)預(yù)算是有限的和剛性的，沒有災(zāi)害或者災(zāi)害較小年份，預(yù)算花不完，但遇到較大災(zāi)害時(shí)，救災(zāi)預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。大災(zāi)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，依靠財(cái)政資金直接對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償存在財(cái)政收支失衡的風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性強(qiáng)、預(yù)見性差、可控性小，對(duì)財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成潛在威脅。

    政府和市場(chǎng)合作的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度及其大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，因其市場(chǎng)反應(yīng)速度快、賠付金額大且精準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)分散能力強(qiáng)等諸多特性，在一定程度上能夠應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而公共財(cái)政是政府治理的主要手段之一。所以，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的建立是加快政府治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。

    記者：在您看來，完善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系并加快建立健全農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，需要從哪些方面著手？這一過程中，有哪些需要特別注意的事項(xiàng)？

    張峭：首先，從頂層設(shè)計(jì)來看，要完善多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散完整體系。

    農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理是動(dòng)態(tài)且連續(xù)的系統(tǒng)性工作，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理理論和典型國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)均表明，應(yīng)針對(duì)不同類型、不同性質(zhì)和不同層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，采取與其相應(yīng)的、適宜的管理策略和管理工具，形成農(nóng)業(yè)直保、農(nóng)業(yè)再保、大災(zāi)基金、緊急融資安排等工具構(gòu)成的完整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散鏈條，做好“多方參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、多層分散”的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)直保公司分擔(dān)低層風(fēng)險(xiǎn)、再保險(xiǎn)承擔(dān)中高層風(fēng)險(xiǎn)、國家大災(zāi)基金和緊急融資安排承擔(dān)極端大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系。

    其次，要立足現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)制度的有效銜接。

    一是處理好農(nóng)業(yè)直保、農(nóng)業(yè)再保、大災(zāi)基金、緊急融資安排等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系各環(huán)節(jié)的銜接問題，明確各環(huán)節(jié)的功能定位和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，既要避免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系某環(huán)節(jié)缺失形成風(fēng)險(xiǎn)敞口，也要防范風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任重疊帶來的過度補(bǔ)償和資源浪費(fèi)問題，形成各環(huán)節(jié)責(zé)任明確、權(quán)責(zé)對(duì)等、相互銜接、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的封閉體系；二是處理好中央和地方政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系職責(zé)和合作問題，綜合考慮財(cái)政承受能力、風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任、激勵(lì)約束機(jī)制等因素，避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容的央地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散協(xié)調(diào)機(jī)制。

    再者，要加強(qiáng)分析研究，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的科學(xué)性。

    農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建設(shè)是專業(yè)性較高的工作，機(jī)制的設(shè)計(jì)、運(yùn)營、優(yōu)化都離不開數(shù)據(jù)支撐和科技引領(lǐng)。一是加強(qiáng)理論分析，基于對(duì)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系的分析，明確體系中各環(huán)節(jié)的定位、結(jié)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)支撐，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析、預(yù)測(cè)、模擬全面貫穿于體系各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃定、總體規(guī)模設(shè)定、運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化等中，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提升體系運(yùn)營管理效率和效果。三是建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和各直保公司業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制和制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和農(nóng)情災(zāi)情等各類數(shù)據(jù)共享，全面提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理決策的科學(xué)性和有效性。

    此外，還需要加快補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

    其一，應(yīng)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)基金和緊急融資安排等建設(shè)步伐?；诂F(xiàn)有制度和現(xiàn)實(shí)條件，在論證基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)基金建設(shè)和緊急融資安排等方案和實(shí)施辦法，補(bǔ)齊我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系建設(shè)短板環(huán)節(jié)。其二，建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制?？紤]到未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展環(huán)境和條件變化等不確定因素，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)分散體系應(yīng)隨著外部環(huán)境發(fā)展變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、結(jié)構(gòu)規(guī)模和理賠機(jī)制等，從提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系整體運(yùn)營效果的角度，進(jìn)行相關(guān)制度的優(yōu)化調(diào)整。

（編輯 張博）