規(guī)范非銀行支付機構(gòu)經(jīng)營行為 支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管措施將強化

    為進(jìn)一步規(guī)范支付服務(wù)市場，防范支付風(fēng)險，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，人民銀行會同有關(guān)部門研究起草了《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）。

    防范支付領(lǐng)域金融風(fēng)險是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的重要一環(huán)。記者了解到，2010年6月，人民銀行制定了《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，奠定了非銀行支付機構(gòu)監(jiān)管基礎(chǔ)。但近年來，支付服務(wù)市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風(fēng)險復(fù)雜多變，機構(gòu)退出和處置面臨新的要求。

    《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》起草說明（以下簡稱“起草說明”）指出，總體看，為適應(yīng)市場發(fā)展、對外開放和強化監(jiān)管需要，迫切需要加快推動出臺《條例》，提升非銀行支付機構(gòu)監(jiān)管法律層級，進(jìn)一步規(guī)范非銀行支付機構(gòu)經(jīng)營行為，維護(hù)支付服務(wù)市場健康發(fā)展。

    “《條例》法律層級更高，威懾力更強，將更好地規(guī)范支付清算市場。”招聯(lián)金融首席研究員董希淼接受《金融時報》記者采訪時表示，《條例》出臺后，支付歸支付，清算歸清算，服務(wù)歸服務(wù)，產(chǎn)品創(chuàng)新有序推進(jìn)，競爭環(huán)境更加公平，能更好地滿足人民群眾對支付業(yè)務(wù)的需要。

    確定支付業(yè)務(wù)新的分類方式

    起草說明指出，《條例》遵循公平競爭、實質(zhì)重于形式、普惠金融的核心監(jiān)管原則，按照業(yè)務(wù)實質(zhì)確定支付業(yè)務(wù)新的分類方式。即按照資金和信息兩個維度，根據(jù)是否開立賬戶（提供預(yù)付價值）、是否具備存款類機構(gòu)特征，將支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲值賬戶運營業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)兩類，以適應(yīng)技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新需要，有效防止監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。

    與此同時，根據(jù)起草說明，《條例》從我國國情出發(fā)，堅持金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營，對非銀行支付機構(gòu)按照“先證后照”原則，強化公司治理要求，實施全方位、全流程監(jiān)管。同時，通過正面清單加負(fù)面清單方式，明確成為非銀行支付機構(gòu)股東、實際控制人和最終受益人的條件及禁止情形，加強對股東資質(zhì)、實際控制人和最終受益人的監(jiān)管。

    此外，在資本實力要求方面，《條例》設(shè)置了準(zhǔn)入“門檻”：非銀行支付機構(gòu)注冊資本最低限額為1億元。人民銀行根據(jù)審慎監(jiān)管原則分別確定從事儲值賬戶運營業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)的非銀行支付機構(gòu)的注冊資本最低限額，以及注冊資本與業(yè)務(wù)規(guī)模的比例要求。注冊資本應(yīng)當(dāng)是實繳資本。

    強化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管措施

    值得注意的是，《條例》中有關(guān)“強化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管”的相關(guān)措施備受市場關(guān)注。起草說明中指出，《條例》以強化金融監(jiān)管為重點，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為底線，豐富監(jiān)管手段。具體來看，在市場支配地位預(yù)警措施方面，《條例》明確，一個非銀行支付機構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額達(dá)到三分之一；兩個非銀行支付機構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計達(dá)到二分之一；三個非銀行支付機構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計達(dá)到五分之三。只要涉及上述情形之一，人民銀行可以商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對其采取約談等措施進(jìn)行預(yù)警。

    在市場支配地位情形認(rèn)定方面，《條例》明確，一個非銀行支付機構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額達(dá)到二分之一；兩個非銀行支付機構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計達(dá)到三分之二；三個非銀行支付機構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計達(dá)到四分之三。只要涉及上述情形之一，人民銀行可以商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)審查非銀行支付機構(gòu)是否具有市場支配地位。

    “非銀行支付機構(gòu)利用支付壟斷地位可以對商戶、消費者的經(jīng)營和消費施加影響，就可能損害消費者合法權(quán)益，同時，市場壟斷不利于維護(hù)市場公平競爭環(huán)境。”光大銀行金融市場部分析師周茂華表示，本次《條例》修訂強化反壟斷監(jiān)管，并對市場壟斷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化，監(jiān)管可操作性明顯提升。

    此外，《條例》要求，同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構(gòu)10%以上股權(quán)。同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構(gòu)。董希淼認(rèn)為，這有助于防范資本在支付服務(wù)市場無序擴張。

    加大違規(guī)行為處罰力度

    《條例》明確了非銀行支付機構(gòu)的法律責(zé)任。明確提出，要以做好支付領(lǐng)域風(fēng)險防范和處置、堅決打擊違規(guī)活動、整治金融亂象為主旨，明確非銀行支付機構(gòu)退出情形，加大對非銀行支付機構(gòu)違規(guī)行為和違規(guī)人員的處罰力度；明確對無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)參照《防范和處置非法集資條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，加大對持牌機構(gòu)為無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)提供支付業(yè)務(wù)渠道行為的處罰力度。

    在審慎監(jiān)管措施方面，《條例》提出，非銀行支付機構(gòu)累計虧損超過其注冊資本的50%；自獲許可之日起，未實質(zhì)開展部分或者全部支付業(yè)務(wù)，或已獲許可的部分或者全部支付業(yè)務(wù)連續(xù)停止2年以上；連續(xù)2個年度分類評級結(jié)果為最低等級；存在對支付服務(wù)市場穩(wěn)定運行具有較大不利影響的情形。有上述情形之一，人民銀行可以根據(jù)審慎監(jiān)管原則暫停其部分或者全部支付業(yè)務(wù)直至吊銷其支付業(yè)務(wù)許可證。

    記者注意到，此次《條例》也設(shè)置了合理過渡期。《條例》施行前已獲得支付業(yè)務(wù)許可證的非銀行支付機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在《條例》施行之日起1年內(nèi)達(dá)到《條例》規(guī)定的條件。逾期仍不符合《條例》規(guī)定條件的，由人民銀行根據(jù)審慎監(jiān)管原則暫停其業(yè)務(wù)；拒不停止業(yè)務(wù)或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的，由人民銀行吊銷其支付業(yè)務(wù)許可證。