中國社會科學院鄭秉文：建議加大稅收優(yōu)惠對養(yǎng)老目標基金支持力度

    全國政協(xié)委員、中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文15日接受中國證券報記者專訪時表示，在當下社保頂層設計的關鍵時刻，建立精算報告制度應該提到議事日程上來，為中國養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展提供一個重要的制度基礎。同時，應加大稅收優(yōu)惠對養(yǎng)老目標型基金的支持，讓老百姓多一種養(yǎng)老金選擇，讓個人養(yǎng)老金作為一類長線資金投入資本市場，成為資本市場的“穩(wěn)定器”。

    加快社保制度基礎建設

    中國證券報：國務院機構(gòu)改革報告顯示，擬調(diào)整全國社會保障基金理事會隸屬關系，由國務院管理調(diào)整為由財政部管理，作為基金投資運營機構(gòu)，不再明確行政級別。如何看待這一變化？

    鄭秉文：目前全世界二三十只主權(quán)養(yǎng)老基金的監(jiān)管和主管部門基本都是合一的，主要歸央行或財政部主管和監(jiān)管。所以，全國社?；鹄硎聲臋C構(gòu)體制改革順應了國際潮流，完全符合國際慣例，對資本市場來說也是一個利好。

    同時，取消行政級別以后，全國社?；鸸ぷ魅藛T的收入水平、薪酬制度，可能會有相應調(diào)整，更加市場化的收入有利于全國社保基金吸收、留用人才?？偠灾?，主管單位改變后，將使全國社?；鸶舆m應瞬息萬變的市場，有利于提高投資效率。

    中國證券報：對我國社會保障基礎制度建設有何建議？

    鄭秉文：雖然未來老齡化趨勢咄咄逼人，但由于種種原因，我國一直沒有建立養(yǎng)老保險精算報告發(fā)布和預測制度。在當下社保頂層設計的關鍵時刻，建立精算報告制度應該提到議事日程上來，為中國養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展提供一個重要的制度基礎。

    第一，建立精算報告發(fā)布制度是監(jiān)測養(yǎng)老金制度運行質(zhì)量的技術工具，也是一項通行的國際慣例。在過去半個世紀里，幾乎所有發(fā)達國家的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險都建立了精算報告制度。

    第二，精算報告結(jié)果是頂層設計的主要根據(jù)，是預測其財務可持續(xù)性的唯一手段。作為頂層設計的一項基礎要件，精算是描繪社保藍圖的一個仿生工具，沒有精算，頂層設計的科學化就無從談起。

    第三，建立精算報告制度有利于防范地方財政風險，有利于地方養(yǎng)老保險制度建設。建立精算報告可對各省基本養(yǎng)老保險制度運行進行監(jiān)測，對未來收支趨勢做出預測。

    第四，建立精算報告制度有利于促進其他配套制度改革，包括提高退休年齡、延長最低繳費年限和促進投資體制改革等。以基本養(yǎng)老保險基金投資制度為例，這個制度運營已有一年多，但目前僅9個省與全國社?；鹄硎聲炇鹞型顿Y合同，合同金額4300億元，實際到賬只有2832億元，與建立制度之初的預期相差甚遠。各地投資意愿低下，固然是地方局部利益的結(jié)果，但也有對流動性的擔心。

    第五，建立精算報告制度是堅持精算平衡的載體，相當于建立一個養(yǎng)老金預警制度。通過年度精算報告對人口結(jié)構(gòu)變化趨勢及其導致的制度收支缺口及時進行預警，有利于預先采取必要的應對措施。

    第六，建立精算報告制度有利于社會穩(wěn)定。建立精算報告制度將社保制度的發(fā)展趨勢昭告天下，不但不會引起社會恐慌，反而為全社會提供一個長期預期，有利于喚醒居安思危的憂患意識，贏得全社會對改革的理解和同情、參與和支持；有利于同心同德和凝聚共識。

    第七，建立精算報告制度的關鍵在于提高重視程度，轉(zhuǎn)換思維方式。建立精算報告制度是決策科學化的前提，也是思維方式的轉(zhuǎn)換。

    多層次擴容養(yǎng)老金“蓄水池”

    中國證券報：在構(gòu)建“多層次社會保障體系”方面有何建議？

    鄭秉文：構(gòu)建“多層次社會保障體系”是我國改革開放以后建立社會保障制度的一個重要原則，也是一個社會共識。建立多層次社會保障制度，既可增加人民群眾收入，提高人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，

    還能減輕國家設立的基本社會保障制度的負擔，提高企業(yè)市場競爭力，有利于拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

    就養(yǎng)老保障制度來說，屬于第一層次的基本養(yǎng)老保險制度建立于上世紀90年代初，第二層次的企業(yè)年金建立于2004年，機關事業(yè)單位的第二層次職業(yè)年金建立于2015年。2017年7月，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕59號）（簡稱“59號文”），標志著期盼10年之久的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險誕生。

    根據(jù)59號文的規(guī)定，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險即將開展試點。比照幾年前實施的個人稅優(yōu)型商業(yè)健康保險的實施情況，這里對展開稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險提出幾點建議。

    第一，稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險應采取稅前工資“比例扣除制”，不宜采取稅前工資“限額扣除制”。稅優(yōu)型商業(yè)健康保險的稅優(yōu)政策采取的是稅前工資“限額扣除制”，規(guī)定每年按2400元的限額標準在個人所得稅前予以扣除。但由于“限額扣除制”并非每年根據(jù)社會平均工資增長幅度予以動態(tài)指數(shù)化調(diào)整，所以，在當前社會平均工資每年增幅約10%的情況下，稅優(yōu)力度實際上呈逐年衰減趨勢，顯然不利于大力發(fā)展稅優(yōu)型商業(yè)健康保險。建議稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險以每年公布的社會平均工資為基數(shù)采取“比例扣除制”，以保持稅優(yōu)激勵性不受工資增長的負面影響，避免出現(xiàn)稅優(yōu)力度衰減的情況發(fā)生。

    第二，稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險稅前工資扣除比例應高一些，應以每年公布的社會平均工資為基數(shù)設定比例不低于10%。稅優(yōu)型商業(yè)健康保險扣除限額是每年2400元，每月僅為200元，相當于制度建立之初的2016年全國城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的5%左右。這樣的稅優(yōu)力度十分有限，難以調(diào)動個人購買健康保險產(chǎn)品的積極性，尤其對中高收入家庭來講，吸引力不大，這是稅優(yōu)型商業(yè)健康保險目前存在的又一個問題。建議稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險稅前工資扣除比例以每年公布的社會平均工資為基數(shù)設定為不低于10%，旨在為不同收入水平的群體提供更多的選擇范圍，既考慮到低收入群體，也照顧到高收入群體，滿足不同收入群體的多樣性需求。

    第三，稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的試點范圍不應小于稅優(yōu)型商業(yè)健康保險的試點范圍。當年啟動稅優(yōu)型商業(yè)健康保險試點的范圍為每個?。ㄗ灾螀^(qū)）選擇1個城市，一起步全國試點范圍就是31個城市（含4個直轄市），效果很好，這31個城市立即成為拉動31個?。ㄗ灾螀^(qū)）的動力源，這個新生事物的社會認知度很快得以提高。建議稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的試點范圍也應在每省選擇一個城市，讓試點城市以點帶面，迅速帶動全省，最大限度地縮短全社會對延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險的認知期。

    第四，從試點到推向全國的過渡期應設定為一年半。稅優(yōu)型商業(yè)健康保險于2016年1月正式啟動，2017年7月就推廣到全國范圍，其試點過渡期僅為一年半。實踐證明，一年半的試點過渡期是符合實際的，取得的效果較為理想。重要的是，早在2007年有關部門、相關地方政府和保險機構(gòu)就開始倡導和推動出臺延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險，其產(chǎn)品設計和后臺支持已有10年的積累。

    養(yǎng)老金入市利好資本市場發(fā)展

    中國證券報：發(fā)展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險將會給資本市場帶來哪些影響？

    鄭秉文：我們的制度目標就是建立一個多層次的社會保障制度，不能光依靠國家舉辦的社會保障制度，還應該發(fā)展企業(yè)建立的養(yǎng)老保障制度，同時大力發(fā)展個人和家庭為單位購買和投資的第三層次養(yǎng)老保障體系。

    客觀上來說，第三層次養(yǎng)老保障體系的建立對繁榮和發(fā)展多層次資本市場建設是有好處的。作為國家稅優(yōu)支持的商業(yè)養(yǎng)老保險制度，如果要提取的話，一個先決條件就是必須要達到60歲。所以，建立這個制度，讓個人和家庭繳費，一直到60歲提取變成養(yǎng)老金，中間有幾十年時間，逐漸就會沉淀成一筆長線的投資基金，這類資金在發(fā)達國家規(guī)模越來越大，尤其是在美國。

    美國資本市場的大型機構(gòu)投資者主要由保險資金、養(yǎng)老基金、共同基金組成，三路資金形成了資本市場的“穩(wěn)定器”，讓資本市場的波動性減少到最低程度。所以，客觀上講，大力發(fā)展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險，對發(fā)展繁榮多層次資本市場有好處。

    中國證券報：近日，證監(jiān)會發(fā)布《養(yǎng)老目標證券投資基金指引》，自發(fā)布之日起施行。它會帶來哪些影響？

    鄭秉文：證監(jiān)會發(fā)布的養(yǎng)老目標基金政策，目的是促進基金業(yè)在養(yǎng)老產(chǎn)品方面提供產(chǎn)品支持。這個做法有利于基金業(yè)發(fā)展，進而有利于資本市場發(fā)展，同時拓展了普通投資者的投資范圍。

    遺憾的是，由于沒有稅收優(yōu)惠支持，這類產(chǎn)品很難鎖定時間。比如，在美國類似的目標日期基金叫TDF，也就是說日期是鎖定的。每個人都是鎖定的，鎖定到你法定退休時才能領取，這樣該筆資金變成長期資金?？墒亲C監(jiān)會發(fā)的文件只是養(yǎng)老目標基金，沒有日期鎖定，主要原因是沒有稅收優(yōu)惠支持。因此，建議考慮資本市場的實際需要和老百姓的投資需要，下一步應考慮基金業(yè)產(chǎn)品設計，讓中國真正擁有類似美國TDF目標日期基金之類的產(chǎn)品，讓養(yǎng)老金作為長線資金投入，這對穩(wěn)定資本市場的作用非常大。

    中國證券報：對于資本市場深化制度改革，吸引長線資金入市有何建議？

    鄭秉文：中國資本市場出現(xiàn)的一些問題，其中一個重要原因就是缺少長線資金進入。由于沒有長線資金，所以機構(gòu)投資者的投資理念與美國等發(fā)達國家機構(gòu)投資者截然不同。解決的辦法，一是引入保險資金，二是引入養(yǎng)老基金的投資，不可偏廢。因此，在中國，所謂第三支柱養(yǎng)老金是一個大概念。具體來講，首先要設立一個具有唯一性的個人賬戶，該賬戶是享受稅優(yōu)政策的唯一載體。在這個賬戶里，持有人既可購買保險產(chǎn)品（包括延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險），也可投資基金產(chǎn)品，我們不應將他們割裂開來，不應該有部門偏見，老百姓既需要保險型產(chǎn)品，也需要投資型產(chǎn)品；既包括契約型產(chǎn)品，也包括信托型產(chǎn)品，最終決定他們命運的，應該是“市場”。這個“市場”就是老百姓，就是賬戶持有人，他們用腳投票，優(yōu)勝劣汰，他們“拼”的應該是產(chǎn)品設計如何適應不同層次的消費（投資）群體，不應該“拼”政策。政策應該是公平的，基金業(yè)和保險業(yè)都應享有相應的稅收遞延政策，從而建立一個競爭性市場，基金業(yè)和保險業(yè)應有平等的競爭機會。