PPP規(guī)范發(fā)展還需完善頂層設(shè)計(jì)

    自2014年政府大力推廣PPP以來，一些項(xiàng)目在落地的同時(shí)帶來的問題也是明顯的。從PPP不規(guī)范的現(xiàn)象以及出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因來看，如何從根本上解決問題，專家給出了多角度的解決方案。

    “要規(guī)范發(fā)展PPP，還需要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。首先是要正確認(rèn)識PPP。”財(cái)政部中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國財(cái)政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔認(rèn)為，所謂PPP，是指政府公共部門通過民營部門來高效完成政府公共部門這一組織的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。這一概念與項(xiàng)目融資下的PPP有著本質(zhì)不同，項(xiàng)目融資是為了利用社會資本而采用的一種方式或手段，而PPP模式是為了實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，要實(shí)現(xiàn)這一職能僅僅依靠資金顯然是不夠的，只有通過民營部門的綜合能力才能達(dá)到。

    “PPP的概念告訴我們，PPP的目的是為了高效實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能，如果不屬于政府公共部門職能的項(xiàng)目，無論是由政府公共部門完成或是由民營部門完成，都不屬于PPP模式。作為一種管理模式，必須達(dá)到效率和有效性兩個(gè)方面同時(shí)滿足公共部門的要求。”孫潔表示，做好一個(gè)PPP項(xiàng)目必須按照四個(gè)核心要素，同時(shí)還要遵守相應(yīng)的四個(gè)基本原則，如雙方平等地位的伙伴關(guān)系、盈利而不暴利的收益原則、讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分配原則等。同時(shí)，要符合當(dāng)前相關(guān)政策法規(guī)，如財(cái)政支付能力不能超過一般公共預(yù)算支出的10%、政府在項(xiàng)目公司中持股比例不能超過50%等。

    另外，還需要進(jìn)一步完善法規(guī)和政策。雖說當(dāng)前已經(jīng)建立了相當(dāng)完善的法規(guī)政策體系，但之前沒有更多的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，這些法規(guī)政策難免有不完善的地方。加上PPP推廣由財(cái)政部和發(fā)改委兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)公共服務(wù)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)領(lǐng)域，在兩部門的政策上也存在不一致的地方。因此有的政策體系仍然需要進(jìn)一步完善，兩部門不一致的政策需要協(xié)調(diào)。完善已有政策體系應(yīng)當(dāng)側(cè)重以下兩個(gè)方面：一是應(yīng)當(dāng)細(xì)化已有政策。在已有政策中，不少政策過于籠統(tǒng)，不便于實(shí)際工作者掌握操作尺度。二是應(yīng)當(dāng)明確正確PPP模式的基本標(biāo)準(zhǔn)。從PPP的具體形式開始，如《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了PPP的四種形式，針對每一種形式如何使用給出了較具體的標(biāo)準(zhǔn)。

    關(guān)于PPP的規(guī)范與治理，中共中央政策研究室原副主任鄭新立認(rèn)為，增加公共產(chǎn)品供給，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的重大任務(wù)。比如教育、醫(yī)療、城市市政建設(shè)，還有文化、信息、養(yǎng)老等等，這些公共服務(wù)嚴(yán)重不足。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要通過體制的轉(zhuǎn)變，將社會資金朝短缺的領(lǐng)域、短板、薄弱環(huán)節(jié)引導(dǎo)。而PPP模式是增加公共產(chǎn)品供給的根本途徑。

    鄭新立認(rèn)為，推行PPP模式，關(guān)鍵在于確定公共產(chǎn)品的價(jià)值和基礎(chǔ)，確定適合的價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)以不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)為前提條件，不能因?yàn)楦鉖PP項(xiàng)目，增加了地方政府的負(fù)債率，抬高債務(wù)會產(chǎn)生不良后果。另外推行PPP模式，還需要政府各個(gè)部門配合和擔(dān)當(dāng)。

    財(cái)政部相關(guān)工作人員告訴記者，PPP下一步有待在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范。要堅(jiān)持“穿透管理、公開透明”的原則，堅(jiān)持并強(qiáng)化對資本金的管理?？傮w來看，重點(diǎn)工作首先是完善頂層設(shè)計(jì)，在抓緊推進(jìn)PPP立法的同時(shí)，要秉承物有所值原則，強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)測，特別是強(qiáng)化一般公共預(yù)算支出10%紅線的硬性約束。其次是規(guī)范項(xiàng)目庫管理。比如組織開展項(xiàng)目庫集中清理，對不具備條件的項(xiàng)目，要予以剔除。還要適度強(qiáng)化獎(jiǎng)補(bǔ)力度。在清理項(xiàng)目庫的同時(shí)，也應(yīng)該積極鼓勵(lì)支持好的、規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目。中央財(cái)政對符合條件的新建項(xiàng)目有“358”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目有2%的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。財(cái)政部正在研究提高獎(jiǎng)補(bǔ)強(qiáng)度，重點(diǎn)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)目標(biāo)，對連片貧困區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目給予更多傾斜。