完善存款保險(xiǎn)制度 強(qiáng)化早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置功能

    今年兩會(huì)期間，監(jiān)管部門高層頻頻“吹風(fēng)”高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置。正如銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清近日所說，金融機(jī)構(gòu)不能只生不死，要有正常的淘汰。據(jù)他透露，目前，銀保監(jiān)會(huì)正在研究高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)退出市場的問題，如果達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)就可以退出市場。

    從高層的表態(tài)看，高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的退出不僅是銀保監(jiān)會(huì)正在研究的重要問題，央行也高度關(guān)注。金融機(jī)構(gòu)不同于普通企業(yè)，其所提供的金融產(chǎn)品服務(wù)具有特殊性、復(fù)雜性和公眾性等特征，單憑一家金融監(jiān)管部門的一己之力難以推動(dòng)涉眾面廣、敏感度高的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置。金融監(jiān)管之間形成合力并清晰界定各自職責(zé)，以及制定一套可操作性強(qiáng)、規(guī)則明確透明的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置的制度法規(guī)，才是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)正常“新陳代謝”的當(dāng)務(wù)之急。

    在制度先行方面，我國2015年出臺(tái)實(shí)施了《存款保險(xiǎn)條例》，存款保險(xiǎn)制度平穩(wěn)實(shí)施三年以來，盡管在保護(hù)存款人權(quán)益、維護(hù)金融市場和公眾對(duì)我國銀行體系的信心等方面發(fā)揮了一定作用，但存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置功能并未充分發(fā)揮?！稐l例》作為我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的重要法規(guī)，在處置觸發(fā)機(jī)制、處置權(quán)力、處置方式、處置工具、基金使用和后備融資等方面，仍有待進(jìn)一步完善。這也是為何今年兩會(huì)期間，多位央行系統(tǒng)的代表委員們紛紛建議應(yīng)盡快修訂《條例》的主要原因，從更長遠(yuǎn)的角度看，我國高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)處置的制度框架的完善，需要提高立法層級(jí)和法律效力，《條例》在完善的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步制定《存款保險(xiǎn)法》，甚至《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》的制定也需要抓緊提上議程。

    問題機(jī)構(gòu)處置一事一議

    市場化專業(yè)化程度低

    毋庸置疑，高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置要秉承市場化、法治化的原則。特別是在法治化方面，我國對(duì)于處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)則早有相關(guān)的法律法規(guī)體系，不少央行系統(tǒng)的代表委員都表示，隨著2015年5月《存款保險(xiǎn)條例》正式施行，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場化退出的法律框架已經(jīng)基本形成，《條例》與《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)規(guī)定是有序銜接的。整體來看，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場化退出的法律框架主要由《條例》和《企業(yè)破產(chǎn)法》構(gòu)成。

    然而，雖說高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)處置的法律框架已基本形成，但在實(shí)踐中卻仍有諸多不盡如人意之處。全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥表示，一方面，法律層面缺乏清晰明確的有序處置機(jī)制安排，目前我國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置在立法方面呈現(xiàn)明顯的碎片化特征，突出表現(xiàn)在尚未形成一套完整的處置規(guī)則，缺乏明確的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)分工，未制定有效的風(fēng)險(xiǎn)處置觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，目前國內(nèi)現(xiàn)有的問題機(jī)構(gòu)處置實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要集中在地方法人類金融機(jī)構(gòu)，處置方式普遍采取“一事一議”的個(gè)案處置方式，市場化、專業(yè)化程度較低。

    “政府主導(dǎo)的處置模式著眼點(diǎn)通常是維穩(wěn)和保護(hù)地方相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)，主動(dòng)暴露問題意愿不強(qiáng)，更不愿意及時(shí)主動(dòng)采取風(fēng)險(xiǎn)處置措施。而監(jiān)管部門由于擔(dān)心金融機(jī)構(gòu)倒閉會(huì)被認(rèn)為是監(jiān)管失職，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后也可能希望推遲處置時(shí)間。最終導(dǎo)致處置程序久拖不決，問題機(jī)構(gòu)無法及時(shí)退出市場，例如，海南發(fā)展銀行自1998年行政關(guān)閉至今，一直處于清算狀態(tài)。”白鶴祥說。

    全國人大代表、央行武漢分行行長王玉玲也表示，在地方銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中，較常見的情形是地方政府牽頭監(jiān)管部門采取“一事一議”的方式與問題機(jī)構(gòu)管理層、股東、債權(quán)人和投資人協(xié)商，談判達(dá)成最終處置方案。在特定歷史條件下，這種做法有助于迅速穩(wěn)定局勢，維系金融體系信用。但是，這種做法的弊端也非常明顯，如不利于及時(shí)遏制恐慌和風(fēng)險(xiǎn)傳染，沒有法定的損失分?jǐn)倷C(jī)制，效率低下，欠缺公平等。如湖北轄內(nèi)某城市信用社撤銷18年，由于涉及利益方過多，遲遲未清算完畢。

    因此，在現(xiàn)有的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場化退出的法律框架基礎(chǔ)上，逐步擺脫“一事一議”的個(gè)案談判模式，形成一套清晰完整的處置規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，提高處置的市場化、專業(yè)化程度，則顯得尤為重要。而盡快完善《條例》則成為不少央行系統(tǒng)代表委員們的一致建議。

    存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需更多賦權(quán)

    強(qiáng)化早期糾正功能

    《條例》實(shí)施三年以來，官方未公布過存款保險(xiǎn)基金規(guī)模，不過，一央行內(nèi)部人士對(duì)證券時(shí)報(bào)記者透露，目前基金規(guī)模高達(dá)數(shù)百億元，但至今未動(dòng)用救助過問題機(jī)構(gòu)，“數(shù)百億的存款保險(xiǎn)基金如果真是用來救助瀕臨破產(chǎn)的銀行，也是杯水車薪，所以存款保險(xiǎn)基金的動(dòng)用應(yīng)該是萬不得已的最后手段，處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)盡量不要走破產(chǎn)清償?shù)牡缆?，而是要多考慮重組兼并等其他措施”。

    全國人大代表、央行金融穩(wěn)定局局長王景武也對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，在實(shí)際處置過程中，要基于基本原則對(duì)具體問題具體分析，因地制宜，針對(duì)不同的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，靈活采取多種方式。除了市場退出以外，其他的還有兼并重組、在線修復(fù)等。就我國目前情況來講，用在線修復(fù)、兼并重組的辦法更有利于穩(wěn)定。

    既然在處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的過程中，動(dòng)用存款保險(xiǎn)基金應(yīng)該作為最后的“大招”，那么修訂《條例》甚至是制定《存款保險(xiǎn)法》的主要目的又在哪里？不少央行系統(tǒng)的代表委員認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置功能，使其能夠在“早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)”的框架下盡早地識(shí)別出問題金融機(jī)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，盡快地制定并啟動(dòng)干預(yù)措施和程序，降低金融機(jī)構(gòu)最終倒閉的可能性和風(fēng)險(xiǎn)處置成本。

    值得注意的是，早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置功能的強(qiáng)化，離不開對(duì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的賦權(quán)、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的明確以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置過程中各責(zé)任主體職責(zé)的清晰分工。

    具體來說，在賦權(quán)方面，現(xiàn)在存款保險(xiǎn)基金由央行金融穩(wěn)定局管理，不少人士建議，下一步應(yīng)專門成立單獨(dú)的基金管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的實(shí)體化，并在此基礎(chǔ)上賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)力。

    全國政協(xié)委員、央行上海分行行長金鵬輝就表示，下一步應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更充分直接的信息獲取權(quán)、現(xiàn)場核查權(quán)及建議處罰權(quán)，確保存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全面并持續(xù)獲得投保機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健經(jīng)營的內(nèi)控和監(jiān)管信息，及時(shí)識(shí)別問題和風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)控制和糾正措施。

    王玉玲還建議，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，明確其實(shí)施專業(yè)處置等職責(zé)，并賦予其必要的人事管理權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、工作決策與執(zhí)行權(quán)。

    此外，在強(qiáng)化早期糾正功能方面，除了要賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更多的信息獲取權(quán)和現(xiàn)場核查權(quán)外，也離不開早期糾正措施的進(jìn)一步豐富。目前《條例》只提出了可以實(shí)施四方面的早期糾正舉措，包括問題投保機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等。

    王景武則建議，未來可考慮增加“限制分配紅利或?qū)嵤┘?lì)、限制股權(quán)投資或回購資本工具、限制資本性支出、停辦高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)業(yè)務(wù)、限制增設(shè)新機(jī)構(gòu)或開辦新業(yè)務(wù)”等措施，避免問題投保機(jī)構(gòu)股東“吃完股本”通過分配紅利或者實(shí)施激勵(lì)“吃存款”，在早期糾正期間及時(shí)進(jìn)行瘦身自救。

    明確風(fēng)險(xiǎn)處置

    啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和處置流程

    明確風(fēng)險(xiǎn)處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，也就是指明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)啟動(dòng)對(duì)問題投保機(jī)構(gòu)處置程序的觸發(fā)指標(biāo)，這就涉及對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)界定。證券時(shí)報(bào)記者了解到，2017年12月，央行正式啟動(dòng)央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)工作，評(píng)級(jí)指標(biāo)體系重點(diǎn)關(guān)注資本管理、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性、跨境業(yè)務(wù)和穩(wěn)健性等宏觀審慎管理要求，評(píng)級(jí)結(jié)果是核定存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的重要依據(jù)；2018年一季度，央行完成了對(duì)超4000家金融機(jī)構(gòu)的首次央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)，其中，評(píng)分結(jié)果在8級(jí)至10級(jí)的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)達(dá)420家。

    那么，央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)是否能作為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)呢？上述央行內(nèi)部人士認(rèn)為，央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)方法更多是建立在非現(xiàn)場核查基礎(chǔ)上的定量分析，其主要依據(jù)金融機(jī)構(gòu)提供的財(cái)務(wù)報(bào)表，金融機(jī)構(gòu)的真實(shí)情況很難完全掌握。這也是為何應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)充分的信息獲取權(quán)和核查權(quán)的原因，要通過“定性+定量”的充分了解，才能更為準(zhǔn)確地判斷金融機(jī)構(gòu)是否高風(fēng)險(xiǎn)。

    王景武也認(rèn)為，高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別，需要結(jié)合定量和定性分析綜合評(píng)估。定量分析從資本狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、預(yù)期損失抵補(bǔ)能力、盈利能力、運(yùn)營效率和經(jīng)營規(guī)模等方面客觀評(píng)估金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營水平和風(fēng)險(xiǎn)狀況。定性分析則從公司治理、內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理、資本及其管理、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、盈利能力、信息系統(tǒng)和地方金融生態(tài)等維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，也要充分參考非現(xiàn)場監(jiān)管、壓力測試、現(xiàn)場核查中發(fā)現(xiàn)的“活情況”，綜合分析研判。

    一旦問題機(jī)構(gòu)觸發(fā)了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的臨界點(diǎn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的處置流程也需要進(jìn)一步明確。結(jié)合不少代表委員們的建議，針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置流程應(yīng)是先要求其在限期內(nèi)實(shí)施自救，也就是上述提及的早期糾正舉措；一旦限期自救不成功，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)接管程序，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接管處置，綜合采取多種措施對(duì)問題銀行實(shí)施專業(yè)化、市場化的處置；如果采取風(fēng)險(xiǎn)處置措施后，問題機(jī)構(gòu)仍無救活的可能，則應(yīng)進(jìn)入司法破產(chǎn)清算，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任破產(chǎn)管理人，并可在依法履行償付存款的義務(wù)后，作為債權(quán)人參與銀行破產(chǎn)程序，分配銀行的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，并就個(gè)人債權(quán)償付部分優(yōu)先受償，最小化存款保險(xiǎn)基金的損失。

    其中，對(duì)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的接管組織后，可采取何種處置措施，金鵬輝建議，《條例》應(yīng)與《商業(yè)銀行法》等現(xiàn)行法律進(jìn)行對(duì)接，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的接管責(zé)任，完善風(fēng)險(xiǎn)處置手段，包括接管、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和負(fù)債、債務(wù)減記或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)、設(shè)立資產(chǎn)管理實(shí)體處置不良資產(chǎn)、設(shè)立過橋機(jī)構(gòu)、組織收購承接、限制股東權(quán)利、更換高管和董事、強(qiáng)制股東和無擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)損失、調(diào)整和終止合同、對(duì)存款人進(jìn)行快速賠付等。

    《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》

    制定應(yīng)提上議程

    “在總體思路上，完善存款保險(xiǎn)制度可以分‘兩步走’。”金鵬輝稱，近期，重點(diǎn)是在現(xiàn)有法律框架下，完善存款保險(xiǎn)制度實(shí)施細(xì)則，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為風(fēng)險(xiǎn)處置主體，清晰劃分各部門的職責(zé)邊界，理順金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。長期，在《條例》的基礎(chǔ)上研究制定《存款保險(xiǎn)法》，將實(shí)踐證明行之有效的制度上升到法律層面，明確存款保險(xiǎn)制度在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和公共救助機(jī)制中的職能定位，充分發(fā)揮市場化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)處置功能。

    值得注意的是，除了要完善《條例》甚至研究制定《存款保險(xiǎn)法》外，《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》或許也應(yīng)抓緊提上議程。白鶴祥與其他多位人大代表今年聯(lián)合提交的議案中，就建議盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》。

    白鶴祥認(rèn)為，允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。雖然新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》明確了金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題，但對(duì)諸如破產(chǎn)界限的標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)清償順序等具體問題都未細(xì)化和明確，缺乏可行性、可操作性和系統(tǒng)性。

    在白鶴祥看來，制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已經(jīng)成熟。一方面，市場基礎(chǔ)和輿論氛圍已經(jīng)形成，社會(huì)公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題有了新認(rèn)知，金融監(jiān)管層面也已就健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度達(dá)成共識(shí)。另一方面，制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》的法規(guī)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。我國存款保險(xiǎn)法律體系已經(jīng)建立，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)已經(jīng)積累了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，一些重要規(guī)范性文件也涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題。

    同時(shí)，在國際上有成熟的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，如俄羅斯制定有專門針對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)則，同時(shí)輔之以相應(yīng)的普通破產(chǎn)法規(guī)范；以美國、加拿大為代表，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不適用一般破產(chǎn)法，其在《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》及其修正案中，充分考慮銀行等金融機(jī)構(gòu)的特殊性以及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則的差異性，使監(jiān)管部門包攬對(duì)破產(chǎn)銀行的一切權(quán)力并排除法院的干預(yù)。

    “輿論不能對(duì)《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》談虎色變，法律制度應(yīng)該先行，體現(xiàn)出超前性。”白鶴祥對(duì)證券時(shí)報(bào)記者說。

    此外，在立法模式上，白鶴祥也提出了較為可行的建議。他認(rèn)為，國務(wù)院可先制定頒布《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》，再總結(jié)摸索經(jīng)驗(yàn)加速推動(dòng)全國人大制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》，應(yīng)是立法成本較小和最理想的路徑選擇。在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中，涉及專業(yè)性、技術(shù)性的事項(xiàng)由監(jiān)管部門來決定，而涉及破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利確認(rèn)、變更和終止的事項(xiàng)由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權(quán)威，又能遵守司法程序的規(guī)定，有利于提高金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置效率。