中誠(chéng)信國(guó)際研究院執(zhí)行院長(zhǎng)袁海霞：地方債可持續(xù)發(fā)展需把握四個(gè)平衡

    本報(bào)記者 楊潔

    7月12日，由中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司研創(chuàng)的《中國(guó)地方政府債券藍(lán)皮書：中國(guó)地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2023）》正式發(fā)布，這是國(guó)內(nèi)首部關(guān)于地方政府債券市場(chǎng)研究的藍(lán)皮書，自2021年來(lái)已連續(xù)發(fā)布三本。

    今年以來(lái)，在積極財(cái)政“加力提效”的要求下，地方債發(fā)行規(guī)模保持較高水平，持續(xù)支持地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨諸多挑戰(zhàn)的背景下，如何看待地方債在穩(wěn)增長(zhǎng)中的積極作用？今年地方債發(fā)行與以往呈現(xiàn)出哪些不同之處？面對(duì)我國(guó)地方債發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，如何推動(dòng)地方債可持續(xù)發(fā)展？

    針對(duì)上述問(wèn)題，中誠(chéng)信國(guó)際研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、中國(guó)地方政府債券藍(lán)皮書副主編袁海霞接受了《證券日?qǐng)?bào)》記者專訪。袁海霞表示，地方債在快速發(fā)展中存在結(jié)構(gòu)與效率的四重錯(cuò)配，導(dǎo)致“債務(wù)-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率不高。展望未來(lái)，在財(cái)政收支緊平衡、地方債結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展同步推進(jìn)的背景下，地方債的可持續(xù)發(fā)展需把握四個(gè)平衡。

    地方債發(fā)行呈現(xiàn)四大特點(diǎn)

    近年來(lái)，地方債管理制度不斷完善，嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢(shì)逐步趨于常態(tài)化，2022年以來(lái)，監(jiān)管部門在發(fā)行制度、資金使用、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面出臺(tái)了一系列措施，持續(xù)推動(dòng)地方債“借用管還”各環(huán)節(jié)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

    袁海霞重點(diǎn)談到了三個(gè)方面。一是發(fā)行制度方面，在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大的背景下，新增債務(wù)限額保持高位，并加大盤活存量限額力度，同時(shí)靈活運(yùn)用限額提前下達(dá)機(jī)制，充分發(fā)揮跨周期調(diào)節(jié)作用；此外，廣東試點(diǎn)探索地方債發(fā)行定價(jià)基準(zhǔn)向地方債收益率曲線轉(zhuǎn)換，海南、廣東、深圳再度發(fā)行離岸人民幣地方債，地方債市場(chǎng)化和對(duì)外開放水平進(jìn)一步提升。二是資金使用方面，專項(xiàng)債募投領(lǐng)域向消費(fèi)、新基建、新能源拓寬，項(xiàng)目資本金涉及領(lǐng)域新增了新能源、煤炭?jī)?chǔ)備、國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施，專項(xiàng)債資金用途調(diào)整機(jī)制得到了廣泛應(yīng)用，持續(xù)推動(dòng)地方債資金使用效率提升。三是風(fēng)險(xiǎn)防范方面，在地方債務(wù)管理主體責(zé)任進(jìn)一步壓實(shí)的同時(shí)，專項(xiàng)債項(xiàng)目穿透式監(jiān)測(cè)、支出進(jìn)度預(yù)警、閑置資金超期收回、違規(guī)使用處理處罰、償債備付金等機(jī)制逐步建立健全，多舉措防范全流程風(fēng)險(xiǎn)。

    “今年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)修復(fù)，但整體承壓。地方債作為宏觀調(diào)控的重要工具，新增限額保持一定強(qiáng)度，募投領(lǐng)域更為精準(zhǔn)，且加大對(duì)基建投資的撬動(dòng)，持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)基建、促投資、擴(kuò)內(nèi)需的重要作用。”袁海霞表示，一是新增限額力度相比去年實(shí)際發(fā)行規(guī)模有所收縮，但仍處于較高水平。二是資金募投更為精準(zhǔn)，聚焦穩(wěn)投資、促基建的同時(shí)，積極助力擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板。三是推動(dòng)專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金應(yīng)用，加大對(duì)基建投資的撬動(dòng)。

    談及今年以來(lái)地方債發(fā)行的特點(diǎn)，袁海霞概括為“呈現(xiàn)出供給前置化、以新增債為主、期限長(zhǎng)期化、利率市場(chǎng)化等四大特點(diǎn)”。一是發(fā)行規(guī)模同比下降，但處于較高水平；供給整體前置，但發(fā)行進(jìn)度偏慢。二是發(fā)行結(jié)構(gòu)以新增為主，償債壓力較大地區(qū)再融資債占比較高。三是發(fā)行更趨長(zhǎng)期化，長(zhǎng)期限債券占比上升。四是發(fā)行更加市場(chǎng)化，逐步探索定價(jià)基準(zhǔn)“換錨”。

    7、8月份或迎新增債發(fā)行高峰

    對(duì)于地方債下半年發(fā)行情況，袁海霞預(yù)計(jì)，下半年將有超3萬(wàn)億元地方債待發(fā)行。在穩(wěn)增長(zhǎng)的訴求下，7月份、8月份或迎來(lái)新增債發(fā)行高峰。同時(shí)，在到期高峰下，三季度再融資債的發(fā)行也將提速。

    當(dāng)前，在財(cái)政收支緊平衡、地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展同步推進(jìn)的背景下，袁海霞建議，地方政府債券可持續(xù)發(fā)展需要把握四個(gè)平衡。

    一是體制改革與債務(wù)安全的平衡。需從根本上推進(jìn)財(cái)稅體制改革，落實(shí)落細(xì)央地事權(quán)和支出責(zé)任改革，加強(qiáng)中央財(cái)政協(xié)調(diào)作用，適當(dāng)上移部分領(lǐng)域地方支出責(zé)任，加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，減輕地方剛性支出壓力。同時(shí)，加快構(gòu)建地方債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，保障債務(wù)安全。此外，還需從信息披露、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、考核問(wèn)責(zé)等方面完善制度保障。二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、負(fù)債結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)防控的平衡。一方面，要合理把握經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府債務(wù)的關(guān)系，基于“資產(chǎn)-負(fù)債”視角，界定未來(lái)債務(wù)的擴(kuò)張空間；另一方面，要注重債務(wù)結(jié)構(gòu)與效率的平衡，提升政府“債務(wù)-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率。三是政府短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)相協(xié)調(diào)的平衡。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)修復(fù)面臨較大挑戰(zhàn)，地方債募投領(lǐng)域應(yīng)持續(xù)聚焦促基建與穩(wěn)增長(zhǎng)。中長(zhǎng)期看，地方債募投還應(yīng)注重調(diào)結(jié)構(gòu)與促轉(zhuǎn)型，持續(xù)圍繞新基建、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域?qū)ふ倚碌脑鲩L(zhǎng)點(diǎn)。此外，還需發(fā)揮好專項(xiàng)債“四兩撥千斤”的作用。四是當(dāng)期財(cái)政預(yù)算編制和國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃相協(xié)調(diào)的平衡。應(yīng)從更長(zhǎng)周期的視角，推動(dòng)完善更具前瞻性、靈活性的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，保障財(cái)政與債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。在編制財(cái)政預(yù)算、確定債務(wù)規(guī)模時(shí)，一方面需結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮政府財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宏觀調(diào)控政策及重大改革的延續(xù)性；另一方面，需增強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)變能力，提升財(cái)政預(yù)算編制的靈活性，留足應(yīng)對(duì)空間。

（編輯 汪世軍 白寶玉）