一萬億超長期特別國債，如何解讀？

    十四屆全國人大二次會議5日上午在人民大會堂開幕，國務院總理李強向大會作政府工作報告。政府工作報告稱，為系統(tǒng)解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，今年先發(fā)行1萬億元。

    除了政府工作報告以外，近期地方頻頻提及的“超長期特別國債”，過往有何經(jīng)驗借鑒、如若發(fā)行可能的機制及投向？本文為國金證券趙偉團隊于今年1月23日發(fā)布的研報，僅供參考。

    三問“超長期特別國債”

    一問：如何理解“超長期特別國債”？或指超長期限、擇機發(fā)行、用途特殊、不計赤字的國債

    2023年底以來，多地會議及文件中提及謀劃項目以爭取“超長期特別國債”資金支持。“超長期”或意味著債券發(fā)行期限大于10年；“特別國債”則指用于特殊用途、支持特定項目而發(fā)行的國債。當前地方頻頻提及的“超長期特別國債”或指財政部基于市場和經(jīng)濟情況運行擇機發(fā)行、期限大于10年、具有特殊目的及用途、不計入赤字的國債。

    回顧歷年國債發(fā)行情況，超長期國債于2001年首次發(fā)行，2016年后發(fā)行規(guī)模明顯抬升、以30年期和50年期為主。2001年，首批15年期和20年期超長期國債發(fā)行，推動國債期限結構優(yōu)化；2016年以來，超長期國債發(fā)行規(guī)模持續(xù)增長、2020年高達6200億元；2022年，30年期記賬式附息國債計劃發(fā)行期數(shù)達12期，與關鍵期限國債相同。

    同時，超長期地方政府債券亦在政策指引下快速發(fā)展；尤其是地方專項債，近年超長期限占比明顯提升。為了配合地方項目資金需求和期限等，2020年以來地方超長期限專項債發(fā)行占比明顯提升、2022年占比高達59.5%。當前，各地提及的“超長期特別國債”如果發(fā)行，或可緩解地方超長期專項債發(fā)行及償付壓力。

    二問：過往哪些類似“超長期特別國債”？1998年特別國債及長期建設國債相關經(jīng)驗或可參考

    1998年財政部向國有四大行定向發(fā)行的30年期2700億元特別國債為首批“超長期特別國債”。為緩解有四大行資本充足率較低等問題，1998年財政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國債以提升四大行資本充足率；期間央行亦給予政策支持，2700億元特別國債中，2400億元源于央行下調(diào)存款準備金率釋放，300億元源于四大行超額儲備。

    此外，1998年-2008年我國持續(xù)發(fā)行10年期長期建設國債，以擴大國內(nèi)需求、拉動經(jīng)濟增長。為應對亞洲金融危機沖擊和洪澇災害影響，1998年8月全國人大常委會會議批準增發(fā)1000億元長期建設國債，用于基礎設施建設投資。1998-2008年我國長期建設國債發(fā)行累計1.13億元，1998-2003年長期建設國債發(fā)行規(guī)模占GDP比重均超1%。

    長期建設國債持續(xù)發(fā)行下，中央政府杠桿率明顯增長，基建投資增速維持較高強度。1998-2008年期間，中央政府持續(xù)“加杠桿”，宏觀杠桿率由1997年的7%增長超10個百分點至2008年的17%。長期建設國債資金支持下，基建投資增速維持較高強度，1998年和2003年基建投資同比增速兩度超34%，占固定資產(chǎn)投資比重維持在33%左右。

    三問：關于“超長期特別國債”的猜想？須經(jīng)全國人大或常委會批準，可能投向長期戰(zhàn)略規(guī)劃等

    2023年增發(fā)國債與2020年抗疫特別國債類似，發(fā)行批準至落地用時近兩個月，采用資金直達機制、中央還本付息，以緩解地方財政收支和債務壓力，且依據(jù)各地項目上報情況進行分配。

    “超長期特別國債”如若發(fā)行，可與預算外“準財政”協(xié)同發(fā)力，共同支撐2024年財政穩(wěn)增長。2023年12月PSL余額新增3500億元，或指向在PSL支持下預算外“準財政”已然發(fā)力。與期限不宜超過5年的PSL相比，“超長期特別國債”優(yōu)勢在于期限更長，如果發(fā)行或可更好支持大型基建項目及國家長期戰(zhàn)略規(guī)劃落地。

    如果發(fā)行“超長期特別國債”，地方是否具有項目抓手也是需要考量的問題之一。當前，國家級項目加快部署，“三大工程”、“東數(shù)西算”等國家級規(guī)劃持續(xù)落地，而較長的規(guī)劃建設周期或需長期財政資金匹配支持；同時，地方重大項目建設周期通常在4年左右，地方重大項目建設營運或也需要長期財政資金支持。