建議2020年GDP增長目標定為大區(qū)間

    溫彬（中國民生銀行首席研究員）

    李洪俠（中國民生銀行研究員）

    “兩會”召開在即，今年GDP增長預期目標設不設、怎么設，成為各界討論熱點。這個問題之所以受關注，主要是因為：一方面，受新冠肺炎疫情影響，我國經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大。另一方面，今年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，有一些既定目標要實現(xiàn)。

    高質量發(fā)展新階段，不等于簡單追求高增長

    我們先看全面建成小康社會對GDP增長的要求。

    2002年召開的十六大指出，人民生活總體上達到小康水平，要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。全面建設小康社會的目標是：在優(yōu)化結構和提高效益的基礎上，國內生產(chǎn)總值到2020年力爭比2000年翻兩番，綜合國力和國際競爭力明顯增強。按不變價GDP增速算，2019年GDP已經(jīng)達到2000年的5.16倍，已提前超額完成目標。

    2007年召開的十七大指出，要確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標。增強發(fā)展協(xié)調性，努力實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。轉變發(fā)展方式取得重大進展，在優(yōu)化結構、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境的基礎上，實現(xiàn)人均國內生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番。社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善。按不變價人均GDP算，2019年已經(jīng)達到2000年的4.64倍，也已提前超額完成目標。

    2012年召開的十八大指出，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式取得重大進展，在發(fā)展平衡性、協(xié)調性、可持續(xù)性明顯增強的基礎上，實現(xiàn)國內生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。按不變價GDP計算，2019年是2010年的1.89倍，2020年需要增長5.6%，才能達到翻一番目標。

    與此類似，按照2016年制定的“十三五”規(guī)劃，2016-2020年GDP年均增長預期目標為6.5%，2019年已達2016年的1.37倍，實現(xiàn)目標需要2020年增長6%。

    綜觀十六大以來歷次黨代會和“十三五”規(guī)劃，全面建成小康社會不是一個一成不變的目標，更不是只有GDP一個指標，而是隨著形勢變化不斷升級完善的，包括經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)等多領域的經(jīng)濟社會發(fā)展狀態(tài)。如果我們將十六大最初設定的全面建成小康社會目標稱為1.0版，那么十七大、十八大目標則分別為2.0版和3.0版，三個版本要求越來越高。目前看，雖然與3.0版提出的GDP目標相比還略有差距，但是1.0版和2.0版的目標都已經(jīng)提前超額實現(xiàn)。

    從高速發(fā)展轉向高質量發(fā)展新階段，要求我們不能簡單追求高速增長。在2017年召開的十九大中，沒有就2020年全面建成小康社會提出新的更高的GDP量化目標，而是增加了防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)的新要求。

    兩年多來，防范化解重大風險方面，相關工作持續(xù)有序推進，金融領域服務實體經(jīng)濟和防風險能力持續(xù)增強。精準脫貧方面，按脫貧攻堅目標任務，到2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2019年底的551萬人，貧困縣從832個減少到今年的52個，相當于每年減少1335萬貧困人口和111個貧困縣，按此速度，今年可以實現(xiàn)脫貧攻堅目標。污染防治方面，主要污染物排放前幾年都超額完成目標，今年壓力也不大。

    既要守住底線，也要防止政策力度過大

    政府工作報告提出經(jīng)濟增長目標，始于1990年。隨著三步走戰(zhàn)略目標的正式實施，社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代宏觀調控體系逐步探索建立，1990年國務院政府工作報告開始設定經(jīng)濟增長目標，1994年我國正式設定國內生產(chǎn)總值目標。

    30年來，國務院政府工作報告設定經(jīng)濟增長目標有四種方法：一是數(shù)值法，30年中有9年將經(jīng)濟增長目標設定為一個具體數(shù)值，分別為1990-1993年國民生產(chǎn)總值（GNP）增長目標定于一個數(shù)值，1994年國內生產(chǎn)總值（GDP）增長目標定于一個數(shù)值。此后1996-1998年、2012年又將GDP增長目標定于一個具體數(shù)值。二是小區(qū)間法，1995年后出現(xiàn)3次區(qū)間目標，區(qū)間幅度為0.5-1個百分點：1995年為8%-9%，2016年為6.5%-7%，2019年為6%-6.5%。三是波動法，即1999年及以后，共15年將GDP增長目標設為某一具體數(shù)值左右的表述形式，如1999年為經(jīng)濟增長預期為7%左右，2003-2011、2013-2015、2017-2018年也都設定了類似目標。四是省略法，如2000-2002年連續(xù)3年沒有設定GDP增長目標。

    可見，政府工作報告設定GDP增長目標，是根據(jù)實際情況實事求是做出的安排，并沒有固定的圭臬。

    今年，疫情對經(jīng)濟構成了前所未有的沖擊，一季度我國GDP下降6.8%，全球經(jīng)濟出現(xiàn)衰退幾乎確定無疑。更重要的是，疫情仍在全球快速蔓延，每天增加確診病例七八萬人，新的疫情暴發(fā)地不斷出現(xiàn)，我國輸入性風險持續(xù)加大。疫情何時控制住、何時結束，對經(jīng)濟將造成多大影響，是未來最大的不確定性。

    在1.0版和2.0版全面建成小康社會增長目標基本實現(xiàn)的情況下，加上疫情對經(jīng)濟前所未有的沖擊和持續(xù)蔓延態(tài)勢，再簡單固守8年前設定的目標，既沒有必要性，也不夠實事求是。我們需要充分考慮疫情發(fā)展和影響可能出現(xiàn)的各種情形，結合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要、可能和風險容忍度，做出大區(qū)間的目標設計，既守住經(jīng)濟社會發(fā)展必需的底線，也防止政策力度過大帶來的副作用，還囊括可能出現(xiàn)的形勢不確定性。

    一方面，經(jīng)濟增速過低，可能帶來企業(yè)大范圍破產(chǎn)、失業(yè)上升和銀行不良增加等風險。特別是，就業(yè)關乎民生福祉、消費增長、社會穩(wěn)定，保就業(yè)需要一定的經(jīng)濟增長。因此，GDP增長目標設定時首先需要考慮的是“六穩(wěn)”和“六保”的結合點——保就業(yè)。今年一季度GDP下降6.8%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)229萬人，3月份城鎮(zhèn)調查失業(yè)率5.9%，比上年末提高0.7個百分點，可見今年就業(yè)壓力很大。

    好在，近年來，隨著我國經(jīng)濟結構的調整，特別是服務業(yè)比重的上升，經(jīng)濟增長拉動和容納就業(yè)的能力不斷提高。近10年，服務業(yè)占比上升9.7個百分點，2019年達53.9%。我國GDP增長1個百分點帶動就業(yè)的人數(shù)，已從100多萬人提高到了200萬人左右。因此，2013-2019年，在GDP增速總體放緩情況下，連續(xù)7年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口1300萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率保持4%以內。同時，疫情發(fā)生以來，國家通過加快復工復產(chǎn)、穩(wěn)定小微企業(yè)、增加臨時性公益性就業(yè)崗位、擴大研究生招生規(guī)模等多種方式緩解就業(yè)壓力。

    綜合考量以上因素，今年要在失業(yè)率保持穩(wěn)定基礎上，實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1000萬人以上的目標，GDP至少要守住增長3%的底限。

    另一方面，我國財政貨幣產(chǎn)業(yè)政策空間大、工具多、協(xié)調性強，有條件保持經(jīng)濟增長在合理區(qū)間，但需要警惕刺激政策力度過大帶來的長期后遺癥。國際金融危機后刺激政策消化的經(jīng)歷，要求我們制定政策時需要充分考慮杠桿率和物價水平等風險容忍度。

    杠桿率方面，按國際清算銀行算法，以前四個季度滾動GDP作為分母計算，我國實體經(jīng)濟杠桿率從2019年末的245.4%升至今年3月末的259.3%，一個季度上升了13.9個百分點。與此同時，M2/GDP和社融存量/GDP也都大幅上升，一季度分別上升12個和14.2個百分點。雖然，杠桿率升幅略低于國際金融危機后的2009年，但如果以一季度GDP年化數(shù)據(jù)做分母，杠桿率則上升至271%。特別是非金融企業(yè)部門的杠桿率一季度上升了9.8個百分點，達到161.1%，已經(jīng)高于2017年一季度末160.4%的高點。某種程度上講，近三年我國去杠桿騰出的空間已經(jīng)基本用完。發(fā)行特別國債、提高赤字率、實施再貸款、再貼現(xiàn)、降低存款準備金率等財政貨幣政策，可能還將推動杠桿率進一步提升。

    雖然杠桿率沒有一個刻板的標準或者統(tǒng)一的共識，但中國自身的經(jīng)濟實踐告訴我們：杠桿率過高、上漲過快，或許會帶來短期的經(jīng)濟和就業(yè)增長，但長期看必然會積累高風險，甚至扭曲經(jīng)濟結構，得不償失。因此，高質量發(fā)展階段，我們不是簡單追求高增長，而是要在守住增長底線基礎上，把杠桿率控制在合理的水平上。

    物價方面，目前我國居民消費價格指數(shù)CPI持續(xù)較快增長，而生產(chǎn)者價格指數(shù)PPI則持續(xù)處于較低水平。在國際疫情蔓延、外部需求驟縮，國內企業(yè)投資回報率偏低、居民投資渠道有限的大環(huán)境下，過于寬松的財政貨幣政策，如果傳導不暢，可能導致資金流向消費品、房地產(chǎn)等領域，也可能留在金融體系內部空轉。當前形勢下，如果通貨膨脹、房價上漲、金融風險上升等問題出現(xiàn)，就是在試圖解決問題的過程中增加了新的難題，會難上加難，這是需要避免的。所以，從物價角度看，也不支持過大力度寬松政策刺激出來的高增長。

    設定合理的增長目標區(qū)間，引導各方面工作

    綜上所述，我們認為，如果未來國內疫情不出現(xiàn)大的反復，其他內外部環(huán)境不出現(xiàn)大的變化，在一系列逆周期調節(jié)政策作用下，2020年我國GDP有能力有條件實現(xiàn)一個領先其他經(jīng)濟體的合理增長。

    設定一個明確的經(jīng)濟增長目標可以更好匯聚力量，引導各方面積極工作。今年經(jīng)濟增長目標的設定，不必拘泥于前期設定的小康社會具體目標，應充分考慮疫情蔓延和外部環(huán)境沖擊、我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要、政策空間和風險容忍度。

    我們建議，GDP預期增長目標設定為一個大區(qū)間，如3%-5%。需要說明的是，即使全年GDP增速低于5%，只要就業(yè)、物價和杠桿率穩(wěn)定，三大攻堅戰(zhàn)任務和小康社會其他方面進展良好，就不會影響全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。