“一委一行兩會(huì)”金融監(jiān)管架構(gòu)形成 從裂變式改革走向漸進(jìn)式重組

    金融監(jiān)管，新局蛻變

    21媒體記者根據(jù)資料梳理，中國(guó)金融監(jiān)管大致分為三個(gè)階段。3月13日上午，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察法草案的說(shuō)明、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。

    金融監(jiān)管一行三會(huì)格局調(diào)整為“一行兩會(huì)”，也引發(fā)了業(yè)界諸多想象。

    2017年以來(lái)，中國(guó)新金融監(jiān)管框架逐步形成。中央層面，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，“一行三會(huì)”調(diào)整為“一行兩會(huì)”，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。原銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。

    此次整合銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的改革舉措，完美體現(xiàn)了“漸進(jìn)式”改革的真諦。

    21媒體記者根據(jù)資料梳理，中國(guó)金融監(jiān)管大致分為三個(gè)階段：第一階段為1992年之前的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制階段，第二階段為1992年~2009年，分業(yè)監(jiān)管體制形成；第三階段為2009年至今，金融監(jiān)管體制不斷完善。

    中國(guó)新一輪金融監(jiān)管框架改革終于形成，坐落于北京金融街鑫茂大廈的南北樓的銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)將合并為一家機(jī)構(gòu)。

    3月13日，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大提請(qǐng)審議《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。在金融監(jiān)管體制改革領(lǐng)域，將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。

    招商銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家丁安華表示，本次金融監(jiān)管改革因由是當(dāng)前我國(guó)的“金融控股”、“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”。參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)上世紀(jì)九十年代末擯棄了嚴(yán)格的分業(yè)管制體系。事實(shí)上，允許金融業(yè)開(kāi)展“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”本質(zhì)上是尊重市場(chǎng)的選擇。

    中國(guó)金融改革的過(guò)程是一個(gè)裂變的過(guò)程，自中國(guó)人民銀行1984年專門行使中央銀行職責(zé)后，到四大行的組建，增加十多家股份制銀行，再到城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社獨(dú)立法人的涌現(xiàn)，外資銀行逐步涌入。在此過(guò)程中，人民銀行把管理的證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)分離出去。1992年，證監(jiān)會(huì)成立；1998年，保監(jiān)會(huì)成立；2003年，銀監(jiān)會(huì)成立。

    從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管

    上世紀(jì)90年代我國(guó)金融業(yè)處于發(fā)展初期，“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”、“分業(yè)監(jiān)管”的金融模式得以確立。

    21媒體記者根據(jù)資料梳理，中國(guó)金融監(jiān)管大致分為三個(gè)階段：第一階段為1992年之前的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制階段，第二階段為1992年~2009年，分業(yè)監(jiān)管體制形成；第三階段為2009年至今，金融監(jiān)管體制不斷完善。

    1984年，中國(guó)人民銀行確認(rèn)專門行使中央銀行職責(zé)。1992年10月，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)成立。1998年6月，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)并入中國(guó)證監(jiān)會(huì)。1998年11月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立，負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。2003年4月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)正式組建，標(biāo)志著我國(guó)“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管、分工合作的金融監(jiān)管體制正式確立。

    “一行三會(huì)”監(jiān)管格局形成15年后，2018年3月，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)擬整合組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。該改革方案提出，組建銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是為了“深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問(wèn)題”。

    次貸危機(jī)后，主要發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)原有的金融監(jiān)管框架進(jìn)行了程度不一的修補(bǔ)和改革。其中主要強(qiáng)化了“宏觀審慎監(jiān)管”，以之作為連接貨幣政策和“微觀審慎監(jiān)管”之間的橋梁。

    而在此次監(jiān)管改革中，強(qiáng)化了央行的角色，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行。

    21媒體記者梳理，在分業(yè)監(jiān)管下，自2004年至2007年，銀監(jiān)會(huì)逐步構(gòu)建了中國(guó)特色的銀行業(yè)監(jiān)管框架，初步建立以資本監(jiān)管為基礎(chǔ)的銀行業(yè)審慎監(jiān)管框架。在這一過(guò)程中，工、中、建、交四家國(guó)有商業(yè)銀行完成股份制改革并IPO上市。隨后，銀監(jiān)會(huì)對(duì)存貸款、銀行理財(cái)、銀行同業(yè)等一系列業(yè)務(wù)進(jìn)行整頓。

    不過(guò)，在金融發(fā)展過(guò)程中，“分業(yè)監(jiān)管”面對(duì)的卻是“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”。近年來(lái)金融子行業(yè)之間的壁壘逐漸消融，金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展迅猛，金融產(chǎn)品日益多樣化復(fù)雜化，金融亂象和金融風(fēng)險(xiǎn)也由此滋長(zhǎng)。

    金融監(jiān)管早已注意到這一風(fēng)險(xiǎn)。如，2003年，部分商業(yè)銀行開(kāi)始開(kāi)展人民幣理財(cái)業(yè)務(wù)。為此，銀監(jiān)會(huì)自2005年11月開(kāi)始對(duì)個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類，提出風(fēng)險(xiǎn)管理要求。2013年3月，銀監(jiān)會(huì)提出了“非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)資產(chǎn)”概念和監(jiān)管思路。2014年5月，央行等五部委發(fā)布規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)“127號(hào)文”。

    丁安華認(rèn)為，次貸危機(jī)后主要經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管改革體現(xiàn)了“功能監(jiān)管”的趨勢(shì)。相對(duì)于基于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”，功能監(jiān)管主要是適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，以求更好地解決監(jiān)管空白和監(jiān)管套利問(wèn)題。我國(guó)金融監(jiān)管改革合并銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)就是為了適應(yīng)功能監(jiān)管的要求。

    評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪認(rèn)為，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并將會(huì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，降低監(jiān)管套利空間，尤其是在影子銀行活動(dòng)方面，有助于抑制涉及銀行和保險(xiǎn)業(yè)的通道業(yè)務(wù)。

    一委一行兩會(huì)+地方金融監(jiān)管局新格局

    2017年以來(lái)，中國(guó)新金融監(jiān)管框架逐步形成。中央層面，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，“一行三會(huì)”調(diào)整為“一行兩會(huì)”，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。原銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。

    2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議在北京舉行。提出設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

    人民銀行將在新金融監(jiān)管框架中起到更重要作用。“成立了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，其辦公室設(shè)在人民銀行，這些都表明人民銀行將在新的金融監(jiān)管框架中起到更重要的作用。”中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川在3月9日十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行記者會(huì)上表示。

    地方層面，地方金融監(jiān)管局開(kāi)始設(shè)立。21媒體去年10月獨(dú)家報(bào)道，全國(guó)金融工作會(huì)議以后，中央要求各地金融監(jiān)管部門（包括地方金融辦、地方金融工作局等）加掛地方金融監(jiān)督管理局牌子，監(jiān)管職能將持續(xù)加強(qiáng)，與一行三局形成錯(cuò)位監(jiān)管和補(bǔ)充。

    丁安華認(rèn)為，對(duì)我國(guó)而言，現(xiàn)階段的監(jiān)管架構(gòu)改革，相較于更為激進(jìn)的方案（例如“雙峰模式”分離審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的模式）更具可操作性。雙峰模式需要將原有監(jiān)管框架徹底拆散、顛覆與重構(gòu)，不論是對(duì)政府部門還是對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)都意味著巨大的成本，面臨巨大的不確定性。去年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議在“一行三會(huì)”之上設(shè)立的國(guó)務(wù)院“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”是對(duì)原有金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的升級(jí)。此次整合銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的改革舉措，完美體現(xiàn)了“漸進(jìn)式”改革的真諦。