中國人民大學(xué)商法研究所所長、教授劉俊海：資本市場法治建設(shè)需發(fā)揮固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)功能

    本報記者 吳曉璐

    2020年，是資本市場的而立之年。資本市場30年的歷史，可以解讀為一部攻堅克難的改革創(chuàng)新史。

    事隨勢遷，而法必變。30年間，資本市場的改革創(chuàng)新，帶動了法治體系的不斷完善，這其中凝聚著一批批人的奉獻(xiàn)，中國人民大學(xué)商法研究所所長、教授劉俊海亦是其中之一。近日，就資本市場30年的法治化進(jìn)程，劉俊海對《證券日報》記者講述了他的故事。

    “1991年年底，上海和深圳兩個交易所剛剛開始運(yùn)作一年，當(dāng)時證券市場還是由中國人民銀行代為監(jiān)管。為了撰寫我的碩士學(xué)位論文《論證券交易立法的若干問題》，我覺得必須前往證券市場一線地帶搜集資料，進(jìn)行調(diào)研。”回憶往昔，劉俊海說道。

    那個時候，上交所只有8只上市股票，深交所只有6只。但是，正是這趟上交所之旅，加深了劉俊海與資本市場的不解之緣。自90年代末開始，劉俊海作為核心咨詢專家或起草工作小組成員，陸續(xù)參加了《公司法》《證券法》《證券投資基金法》等法律的研究、起草和修改工作，為資本市場法治建設(shè)貢獻(xiàn)了一份力量。其中，《證券法》在2005年和2019年的兩次大修過程中，劉俊海作為核心咨詢專家和相關(guān)課題組專家組組長，為《證券法》的修改提供了系統(tǒng)性的建議。

    眾所周知，我國的《證券法》是與資本市場一起成長的。談及當(dāng)前我國資本市場法治建設(shè)，劉俊海認(rèn)為，我國資本市場的法治建設(shè)與成熟資本市場仍存在差距。未來隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本市場法治化建設(shè)將是一場只有起點(diǎn)、沒有終點(diǎn)的馬拉松。

    帶著爭議誕生

    首部《證券法》6年磨一劍

    1990年12月份前后，上交所和深交所相繼成立，標(biāo)志著我國證券市場正式成立。初期，兩個交易所的運(yùn)作，主要受中國人民銀行、當(dāng)?shù)卣徒灰姿囊?guī)章規(guī)范，一直到1993年，國務(wù)院頒布《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》（簡稱《條例》），對股票的交易與發(fā)行進(jìn)行了全面的規(guī)范與管理，我國證券市場迎來第一部專門性行政法規(guī)。《條例》為《證券法》的出臺奠定了基礎(chǔ)。

    1992年7月份，全國人大財經(jīng)委組織《證券交易法》起草組成立，此后，《證券交易法》改為《證券法》。歷經(jīng)6年的打磨之后，《證券法》于1998年12月29日出臺。

    對于首部《證券法》6年磨一劍，劉俊海表示，《證券法》草案完成后，于1993年8月份提交八屆全國人大常委會第三次會議初次審議。按照我國的立法體制，《證券法》草案提交全國人大常委會審議后，轉(zhuǎn)交法制工作委員會（簡稱法工委）從事具體的修改研究工作。法工委是全國人大常委會下設(shè)的日常工作機(jī)構(gòu)，不同于作為會議體的全國人大法律委員會。法工委擁有一大批精通立法規(guī)律和法治實(shí)踐的專家型立法工作人員。起草和修改證券法也當(dāng)然是他們的專業(yè)擅長。

    “一年后，法工委版的《證券法》草案出爐，雖然確認(rèn)了財經(jīng)委版的不少內(nèi)容，但也有不少大刀闊斧的改動和完善。在1994年在雅寶路北京空軍招待所召開的研討會上，兩個不同版本的支持者還產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧。一直到1998年《證券法》正式出臺前，相關(guān)的爭論一直沒有停止過。”劉俊海表示，當(dāng)時爭論的問題主要有三個。一是《證券法》是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整證券發(fā)行；二是證券立法應(yīng)當(dāng)一步到位，還是分階段推進(jìn)立法；三是是否應(yīng)當(dāng)單章規(guī)定證券投資基金。

    劉俊海表示，從1998年的《證券法》來看，針對第一個問題，最終采取了中庸之道，既在《證券法》中對證券的發(fā)行市場作出規(guī)定，又與《公司法》的規(guī)定互相銜接，避免兩法之間的不必要沖突。對于第二和第三個問題，則以法工委的觀點(diǎn)為主導(dǎo)，即分階段推進(jìn)立法，并舍棄了證券投資基金的內(nèi)容。

    站在當(dāng)下來回望我國的首部《證券法》，劉俊海表示，這部法律的頒行對于推動我國資本市場由新興加轉(zhuǎn)軌的市場最終并入法治軌道，促進(jìn)我國資本市場的大發(fā)展大繁榮作出了重大貢獻(xiàn)。

    “但是，由于立法之初的特殊歷史背景（亞洲金融危機(jī)和國企改革），以及當(dāng)時我國證券市場中的法律問題暴露得不夠充分，加之對國外立法例、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和學(xué)說的研究與借鑒能力有限，1998年的《證券法》存在著一些制度設(shè)計缺陷，例如重安全、輕效率；重管制、輕自治；重刑輕民以及前瞻性不夠等。”劉俊海表示。

    兩次大修

    強(qiáng)化投資者保護(hù)

    在《證券法》出臺4年多后，2003年7月份，全國人大財經(jīng)委成立《證券法》修改起草工作，《證券法》迎來第一次修訂，并與《公司法》修訂草案同時獲得2005年10月27日的全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過。

    在2004年至2005年間，作為核心咨詢專家，劉俊海多次參加全國人大法工委舉行的《公司法》和《證券法》修改專家座談會，并提出立法建議，很多建議被采納。“2005年的《證券法》，既深深扎根于我國的國情，也大膽借鑒了市場經(jīng)濟(jì)國家先進(jìn)的立法例、判例與學(xué)說，尤其是《公司法》與《證券法》在聯(lián)動修改后，可訴性與可操作性增強(qiáng)，兩法之間更協(xié)調(diào)。”談及2005年的《證券法》，劉俊海如是說。

    “值得一提的是，2005年修訂的《證券法》強(qiáng)化了投資者保護(hù)以及民事責(zé)任的積極作用。”劉俊海表示，一是明確規(guī)定了國家設(shè)立投資者保護(hù)基金，投資者保護(hù)基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成。這就筑起了一道投資者權(quán)益保護(hù)的安全閥；二是規(guī)定了虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場等違法違規(guī)行為人給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

    除了投資者保護(hù)，2005年修訂的《證券法》還對“公開發(fā)行”進(jìn)行了定義；降低公開發(fā)行新股的條件；強(qiáng)化了上市公司信息披露，預(yù)披露制度。

    法律修訂是大改，修正是小改。2004年8月份，《證券法》先迎來了第一次修正，此次修正取消了溢價發(fā)行股票時需對價格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批的規(guī)定，并將公司債券的上市交易條件規(guī)定由證券交易所進(jìn)行審批。2013年和2014年，《證券法》分別進(jìn)行了第二次、第三次修正，主要是為改變證券市場在實(shí)踐中的不適應(yīng)之處。

    《證券法》的第二次修訂于2015年啟動，先后經(jīng)歷四次審議，最終于2019年12月28日獲審議通過。此次修訂，確立了證券發(fā)行注冊制、提高違法違規(guī)成本、完善投資者保護(hù)制度、創(chuàng)設(shè)中國特色的證券集體訴訟制度、強(qiáng)化上市公司信息披露要求、壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)市場“看門人”法律職責(zé)等，內(nèi)容頗豐。

    “為推動2019年《證券法》的修訂，應(yīng)亞洲開發(fā)銀行（ADB）與全國人大常委會法工委之邀，在2014年到2017年，我擔(dān)任了這兩家機(jī)構(gòu)合作的《中國證券期貨市場法律體系改革》課題組專家組組長，對《證券法》的全面修改提出了系統(tǒng)性建議。”劉俊海告訴記者，“我們給人大法工委提了十幾輪修改意見。”

    談及此次修訂，劉俊海認(rèn)為，最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)化了投資者保護(hù)。“這是整個《證券法》最有溫度的核心策略。包括設(shè)立投資者保護(hù)專章、創(chuàng)立中國特色集體訴訟制度、明確了投資者適當(dāng)性制度并完善上市公司現(xiàn)金分紅制度等”

    “《證券法》保護(hù)投資者的重點(diǎn)，不在于消除股票投資過程中的市場風(fēng)險，更不擔(dān)保股東獲得投資回報，而在于預(yù)防和鏟除失信行為，確保投資者在公開、公平、公正和誠信的法治化市場環(huán)境中，做出理性決策。”劉俊海如是說。

    發(fā)揮法治

    固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)功能

    除了作為核心咨詢專家多次參加《證券法》和《公司法》的修改專家座談會，劉俊海也是我國《證券投資基金法》的起草工作小組成員。2003年10月28日，《證券投資基金法》獲得通過，并于2004年6月1日正式實(shí)施。

    “1999年4月份，《證券法》通過不久，我受邀加入了《投資基金法》起草工作小組。”劉俊?；貞浀?，“但是，寫到2002年年初的時候，這個法就寫不下去了。因?yàn)樽C券投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金和風(fēng)險投資基金三類基金很不一樣，對于產(chǎn)業(yè)投資基金和風(fēng)險投資基金，起草小組成員內(nèi)部觀點(diǎn)不太一樣。后來，為了減少立法阻力，就把《投資基金法》加了兩個字的定語，即《證券投資基金法》，其中的投資者權(quán)益保護(hù)章節(jié)是我負(fù)責(zé)的。”

    目前，《公司法》新一輪修改已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。“去年5月7日，全國人大法工委成立《公司法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組、咨詢小組與工作小組，再次啟動了《公司法》修改研究程序。我為被全國人大工委聘為公司法修改咨詢小組成員，并承擔(dān)了全國人大法工委的委托課題《公司法修改研究》。”劉俊海告訴記者。

    “本來我是一直呼吁這一輪《證券法》和《公司法》聯(lián)動修改的，但是沒想到《公司法》慢了一拍。”劉俊海表示，此次《公司法》修改，應(yīng)該尊重和鼓勵公司自治，為上市公司治理提供制度保障；注重保護(hù)中小股東利益，確認(rèn)股東平等原則，在雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)下避免由于創(chuàng)始股東濫用表決權(quán)和控制權(quán)而損害中小股東權(quán)利等。

    近年來，資本市場深化改革不斷推進(jìn)，而法治化是資本市場改革的邏輯主線之一。劉俊海認(rèn)為，未來資本市場改革過程中如果遇到問題且不能回避，就要用法治方式和法律思維來深化改革，促進(jìn)發(fā)展，維護(hù)穩(wěn)定，凝聚共識，消除分歧，要更好地發(fā)揮法治在資本市場領(lǐng)域固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的功能。