馮俏彬：乘黨和國家機構改革東風 重整政府收入體系

    國家行政學院經(jīng)濟學部教授 中國新供給經(jīng)濟學50人論壇副秘書長 馮俏彬

    各位專家，各位嘉賓，在座的各位同學，大家下午好！非常榮幸參加今天這個新供給的季度會議，今天下午我演講的題目是“乘黨和國家機構改革東風重整政府收入體系”，這個也是我長期研究的話題。十九大之后，中國特色社會主義建設進入了新時代，樹立了未來30多年長遠的奮斗目標，就是要實現(xiàn)中華民族的偉大復興。在這個偉大目標之下，在經(jīng)濟方面的核心議題是要建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。

    如何建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系？按照十九大報告我歸納為8個字：改革、開放、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)。

    在這八字要決之下，是要以供給側(cè)結構性改革為主線，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。簡要回顧一下供給側(cè)結構性改革的時間軸：2015年提出，2016年是供給側(cè)結構性改革的元年，2017年是深化供給側(cè)結構性改革，2018年計劃深化供給側(cè)結構性改革。

    在這個主線之下，回過頭可以看到今天作為會議主辦方的華夏新供給經(jīng)濟學院在這個問題上所做出的貢獻。2013年，新供給經(jīng)濟學提出的“八雙五并重”的政策主張，現(xiàn)在正在實行或者在推行，由此可以見到他們的遠見。另外，我們也提出了自己的理論框架，即基于要素的運動規(guī)律的供給側(cè)改革理論模型與實施路徑。這一個好的理論是富有解釋力和相當?shù)念A測力的，可見這就是理論研究的魅力。

    簡要的回顧一下供給側(cè)結構性改革這兩年中取得的成績?；趪医y(tǒng)計局的數(shù)據(jù)。對5大任務都給出了相應的數(shù)據(jù)，我今天要講到的主要問題是關于降成本方面，2016年降成本比上年下降了0.1元，2017年供給側(cè)結構性改革的成績單，成本較上年下降0.25元。所以，從這兩年供給側(cè)結構性改革所取得的成績來看，我們有一個綜合判斷，成績最好的實際上是去產(chǎn)能，其次是去庫存。相應的在去杠桿和降成本方面，實際上取得的成效并不是太好。從現(xiàn)在的情況來看，2018年各方面已經(jīng)把控制金融風險提高為經(jīng)濟工作第一重要的任務上。所以，預計2018年在去杠桿上面來講可能會有很大的進展，但是這個不是我的專業(yè)，也不是我要談的話題，我核心要談的話題是“降成本”。

    2018年的供給側(cè)結構性改革，中央總結為三個字，叫“破”、“立”、“降”。“破”是去除僵尸企業(yè)的問題，“立”是解決新動能的問題，“降”就是降成本的問題。

    圍繞降成本的內(nèi)容，沿著供給側(cè)結構性改革的主線研究下來，首先要承認，就是2016年和2017年國家在降成本方面做了很多努力。簡要梳理一下，降成本方面有一個非常大的舉措就是營改增。根據(jù)財政部最新的數(shù)據(jù)，營改增的減稅效應達到2.1萬億。二是強力清理涉企收費，這兩年大家對此有很多的感觸，以前我們認為一些硬骨頭，還有一些非常大的障礙，這兩年很多清理取消了。三是社保方面，降費總的幅度降了一個多百分點，金額1300億，這個不算明顯，但是在現(xiàn)在社保制度的基本狀況下也算是做出了力所能及的努力了。第四個方面，推動價格改革。這里面涉及的內(nèi)容更多，涉及到電價、水價、氣價、天然氣價格等等一系列相關領域的改革問題。這幾年基本上按照每年為社會減負兩千多億的水平在往前推進。當然，更重要的是在為社會減負的同時，相關的制度建設在推進。比如“全國收費一張網(wǎng)”，所有的政府的收費項目，不管是稅收、行政性收費，在中央政府的網(wǎng)站上都可以全部查到，理論上來講這些收費如果沒有在上面明確的公示出來的話，企業(yè)和個人是可以拒繳的。

    我自己一直追蹤這方面的研究。我要說一句，我們政府在推動為社會降成本方面的確是做了力所能及的努力。從金額上來講，2016年和2017年分別為社會減負一萬億，2018年剛剛結束的兩會上克強總理再次宣布要繼續(xù)為社會減負一萬億。所以，政府的誠意和具體的行動措施還是清晰可見的。

    但另一方面，也要看到問題。從企業(yè)的角度上來講，從社會的角度來講，尤其從企業(yè)家的角度來講，普遍有一種獲得感不強烈的感受。所以，這兩者之間實際上是形成了一個比較清晰的對比，所以，我們要回答的問題就是這當中到底怎么了？他們之間的差距在什么地方？我自己長期做減稅降負的研究，在新供給的支持下也一直在做政府收入體系重整的課題研究。在做這個課題研究當中，我腦子里不時想起黃宗羲在他的《明夷待訪錄》中說，歷代稅負改革每改革一次稅就加重一次，而且一次比一次重。為什么當前政府一方面在努力的減稅降負但社會的獲得感并不強，并沒有感覺自己的稅負負擔有所減輕。黃宗羲的說法可以比較好地幫我們理清思路。我們現(xiàn)在看到一方面的事實就是政府2016、2017、包括2018減稅的幅度達到一萬億之巨，但與此同時我們政府的各方面收入實際是在上升的。這張圖顯示的是最近三年以來，也就是供給側(cè)結構性改革以來，政府收入的變化。大家可以看到，實際上是在增長，特別是2017年，與2016年相比，政府總收入的增長幅度達到15.5%。當然政府總收入包括政府的所有收入，我們稱之為廣義的政府收入。即使是扣除掉了稅收和經(jīng)濟增長的自然增長因素，也可以看出增長幅度比較大。2017年我們的經(jīng)濟增長的百分比是6.9%，我們的政府收入增長是15.5%。

    這張圖是顯示非稅收入在下降，因為這兩年清理的力度非常大，但是與此同時，稅收收入是在上升的。同樣以2017年為例，我們的稅收和上年相比上升了10.74%，這個幅度也是高于同期GDP增長的幅度的。土地出讓金方面，2017年比2016年上升了46.1%。前兩天我還看到一張圖片，這張圖片上顯示一二月份以來，有的地方政府的土地出讓金高達400%。這說明，我們下來一方面的確在減稅降負，但是另一方面政府總體的收入除了非稅收入有所下降，其他的各項收入實際上是有所上升的，而且比較明顯。從未來的情況來看，這種情況還有可能進一步加強，2008年環(huán)保稅開征，這對政府來講肯定是增加一筆收入。

    資源稅擴圍，今年水資源稅從河北一個省擴展到十個省，對于地方政府來講是可以增加一筆收入的。另外，大家知道房產(chǎn)稅今年一定要進入立法階段，如果房產(chǎn)稅開征那當然是屬于政府最可觀的稅源。另外，我們稅收征管加強，現(xiàn)在稅收的征管技術水平和愿望都很強烈，稅收征管加強也是一個增收因素。另外，隨著大數(shù)據(jù)的普及，也可以使過去征不到的也可以征起來。這當中就形成一個反差，一個方面從中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級所處的階段而言，企業(yè)需要有輕傜薄賦，政府也在做。但是從另外一個方面來講，政府各方面的收入總體而言是在上升。所以，這當中就有一個怎么辦的問題。如果這個問題不解決的話，有可能在2018年還會重現(xiàn)2016年和2017年的情況，一方面中央政府在減稅降負，另一方面是地方政府通過各種手段把減掉的損失再彌補回來，全社會總體負擔水平實際上并沒有降低。對我們國家經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，對于供給側(cè)結構性改革，以及現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的建設，再長遠一點說，對于國家的經(jīng)濟發(fā)展是不利的。所以，這種情況必須要有一個解決方案。

    我們認為，可以提出以下幾個對策。第一，要設定一個控制社會總負擔水平的制度閘口，現(xiàn)在總負擔水平是30%-35%之間，雖然不同的機構有不同的說法，但是基本上這個水平。這個水平我們認為用來滿足中國政府的開支是夠了，不應該再增加。所以，要綜合國際經(jīng)驗，還有我們自己的政府開支需要，設定一個總負擔水平。授權全國人民代表大會對此進行控制，具體的可以在全國人大財經(jīng)委員會的職責中增加對總負擔水平控制的職責。在此基礎上可以采用很多具體的技術方法，比如債務限額、pay-as-you-go等機制對此進行處理?？傊幸粋€機構，對這個事情負責，否則我們就會重蹈黃宗羲所描述的現(xiàn)象，就是每改革一次實際上是加稅一次。這個事情目前是一個比較緊迫的事情。

    第二，對政府收入結構進行一個重整。這是我們在研究政府收入結構當中，發(fā)現(xiàn)我國的稅、費、價、租、互相之間是你中有我，我中有你。在座有學財政的同學，財政通常研究政府收入的時候最多就是稅收和非稅，但是在稅收和非稅之外還有大量的東西存在，包括我們的國有資本，國有資源收入，包括政府性基金……還有很多收入，這些收入并沒有在傳統(tǒng)的財政研究的視野當中。所以，我們認為，應該在一個綜合和整體的視野下，對政府的收入體系要進行一個重新整理。這個重新整理簡單概括，第一個是正稅，要明確稅收在政府收入中的主體地位。第二是要“清費”。所有行政性收費應該全部清干凈。剩下的收費只有一個“使用者付費”，它后面的核心是要跟上費的定價機制和管理機制的問題。時間關系我不展開了。三是“明價”，價格本身不是政府收入的一部分，但是它和公權力有很密切的關聯(lián)，常常是加重社會負擔的主要來源。價格需要明確它的范圍是由政府定價的基本公共服務、公共事業(yè)方面的收入。為此，要有一套非常復雜的定價機制。人民大學以前在經(jīng)濟系下有一個計劃與價格專業(yè)，現(xiàn)在研究這個領域的人非常少了，恰恰在當前的政府收入體系當中，政府定價這一塊是一個盲點，是一個研究非常少，也很少有人關注，但恰恰它是一個關系到社會主義市場經(jīng)濟體系建設，價格體系完善的非常要害的東西。目前國內(nèi)的研究全國數(shù)不出十個人在研究政府定價問題。四是“嚴租”。租就是國有資源、國有資產(chǎn)產(chǎn)生的收益，包括土地出讓金，包括龐大的國有資本產(chǎn)生的收益。它們的管理原則只有一個，那就是全部納入到公共預算當中。

    總之在中國這樣一個國家，由于國有資產(chǎn)占比非常龐大，實際上稅率是可以輕一點的。

    第三，完善政府收入管理的體制機制，涉及到財稅改革、政府定價機制、成本補償機制等問題。非常復雜，時間關系就不展開了。

    第四，深化配套改革。

    我在做研究的過程中，有一個非常重要的看法，最終是要使政府收入稅費租價各歸其道，互相之間有相對明確的界限，不能你中有我，我中有你。另外，這套改革表面看是政府收入的問題，實際背后是政府職能、機構、人員的改革問題。在此之前，這些改革我們認為研究上可以做，但是推行起來太難，因為它傷筋動骨涉及的面太多了。但是現(xiàn)在，在黨和國家機構改革方案出臺以后，在這個政策的關鍵關口看到了這樣的曙光，因為黨和國家機構改革相當于是對機構進行了全面的重組，這個過程中該取消的費一定要取消，該規(guī)范的制度一定要規(guī)范。

    總之，我想表達的一個主題思想：乘黨和國家機構改革的東風，把這個無比艱難的政府收入體系重整的事情做下來。

    不當之處請各位批評指正。謝謝大家。