證監(jiān)會首席律師焦津洪：健全中國特色證券執(zhí)法體制 全面提升依法治市效能

    法治興則市場興，法治強則市場強。30年來，資本市場法治體系從不盡完備到逐步完善，敬畏法治的觀念逐步深入人心，依法治市的監(jiān)管理念日臻成熟，推動資本市場向著更具競爭力的國際一流市場前行。證監(jiān)會首席律師焦津洪日前接受媒體采訪，詳解中國特色證券執(zhí)法體制頂層設(shè)計，勾勒“十四五”資本市場法治建設(shè)遠景目標(biāo)。

    焦津洪透露，證監(jiān)會爭取利用兩年左右時間，在資本市場法律體系建設(shè)方面取得重要進展。眼下，證監(jiān)會力爭盡快依法啟動首例證券集體訴訟案例，證券期貨行政和解配套制度有望近期出臺，期貨法將于近期提交審議；在中長期，將推動建成更加科學(xué)完備的法律體系，更加健全的有中國特色的證券執(zhí)法體制，促進證券執(zhí)法司法的透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升，形成崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)。健全中國特色證券執(zhí)法體制過程中，依法治市效能將全面提升。

    建制度法治體系逐步完善

    “資本市場是規(guī)則導(dǎo)向的法治市場，市場屬性強、規(guī)范要求高。必須突出‘建制度、不干預(yù)、零容忍’主線，促進資本市場按照經(jīng)濟規(guī)律在規(guī)范的軌道上正常運行。”焦津洪表示，30年來，監(jiān)管部門始終高度重視法治建設(shè)工作。他指出，30年來，我國資本市場基本形成了以公司法、證券法、基金法等法律為核心，以行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、規(guī)范性文件為主干，以交易所、登記結(jié)算公司、行業(yè)協(xié)會規(guī)則為配套的法律法規(guī)體系，資本市場法律制度體系不斷健全。30年來，資本市場稽查執(zhí)法水平不斷提升，初步推動形成了行政執(zhí)法、民事追償和刑事懲戒相互銜接、相互支持的立體、有機體系，證券監(jiān)管執(zhí)法的有效性、威懾力不斷增強。

    30年來，資本市場投資者保護力度不斷加強，包括推動在新證券法設(shè)立投資者保護專章，建立證券集體訴訟制度等。

    30年來，資本市場誠信建設(shè)不斷優(yōu)化，基本形成了符合我國資本市場實際需要的誠信建設(shè)體系。

    “黨的十八大以來，特別是近年來，資本市場法治建設(shè)進入快行道，推出了注冊制改革、優(yōu)化退市制度、確立有中國特色的證券集體訴訟制度、完善證券執(zhí)法司法體制機制等一系列重大基礎(chǔ)制度創(chuàng)新，是習(xí)近平法治思想在資本市場的生動實踐。”焦津洪表示。

    他透露，期貨法已列入全國人大常委會2020年度立法工作計劃，證監(jiān)會正按照全國人大方面的安排，協(xié)助做好期貨法審議工作。證監(jiān)會還將對一系列證券法和刑法的配套措施作出完善。比如，修改刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，制定上市公司監(jiān)督管理條例，修改虛假陳述民事賠償司法解釋等。

    擴通道民事賠償渠道更加暢通

    在焦津洪看來，全面提升依法治市效能，建立符合中國特色的投資者保護制度尤為重要。我國擁有全球規(guī)模最大、交易最活躍的投資者群體。截至2020年10月，全市場投資者總數(shù)約1.75億，其中持股市值50萬元以下的中小投資者比重為95.46%。暢通投資者保護渠道，將保護投資者合法權(quán)益貫穿在發(fā)行上市、市場交易、機構(gòu)監(jiān)管、稽查執(zhí)法等方面的“大投保”理念已然確立。

    “30年來，民事賠償渠道更加暢通，突出表現(xiàn)在投資者保護制度體系和組織框架逐步完善，特別是新證券法設(shè)立投資者保護專章，全面提升資本市場投資者保護水平；理性投資文化不斷深入人心，多渠道開展投資者教育活動，截至2020年11月，共建設(shè)143家國家級和省級投資者教育基地，推動投資者教育逐步納入國民教育體系；中國特色投資者行權(quán)維權(quán)機制不斷完善健全。”焦津洪說。

    關(guān)于暢通民事賠償渠道的下一步舉措，焦津洪指出兩條主線。

    一方面，各方正積極穩(wěn)妥推進證券集體訴訟的落地實施。最高人民法院和證監(jiān)會高度重視證券集體訴訟制度的推進落實工作，不斷完善各項制度機制。目前，中證投服中心建立了選案決策機制，規(guī)范了內(nèi)部管理制度，完善了技術(shù)系統(tǒng)，聘請了公益律師，開展了訴訟模擬演練和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對一些案件做了初步評估，與有關(guān)方面進行溝通，各項準(zhǔn)備工作有序推進，待條件成熟時依法及時穩(wěn)妥地啟動集體訴訟程序。

    另一方面，新證券法對行政和解制度作出規(guī)定。為進一步發(fā)揮行政和解制度功能，證監(jiān)會將積極配合做好相關(guān)法規(guī)的制定出臺工作，努力將這一制度用好，使其在切實保護投資者利益等方面發(fā)揮更大效能。

    零容忍從嚴(yán)打擊證券違法活動

    焦津洪稱，在法治供給持續(xù)優(yōu)化的同時，從嚴(yán)監(jiān)管也形成了常態(tài)化機制，持續(xù)釋放“零容忍”強烈信號。

    “強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領(lǐng)域執(zhí)法，是依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的重點。”他強調(diào)，要堅持突出重點、分類施策，嚴(yán)厲查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、內(nèi)幕交易、“老鼠倉”、操縱市場等重大案件，同時加大對發(fā)行人控股股東、實際控制人、董監(jiān)高等主體的追責(zé)力度，嚴(yán)肅追究中介機構(gòu)及其從業(yè)人員協(xié)助造假的法律責(zé)任。要加強對重點領(lǐng)域的執(zhí)法，堅決取締非法證券經(jīng)營機構(gòu)，清理非法證券業(yè)務(wù)，打擊非法證券投資咨詢活動，加大對場外配資的監(jiān)測和打擊力度，強化對債券市場各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法，加大對私募領(lǐng)域非法集資和侵占、挪用基金財產(chǎn)等行為的刑事打擊力度等措施。

    構(gòu)建有利于從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法體制機制是對惡性違法違規(guī)行為保持“零容忍”打擊的重要保障。焦津洪表示，證監(jiān)會將在國務(wù)院金融委的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，加強重大案件協(xié)調(diào)，完善信息共享機制，推進重要規(guī)則制定，協(xié)調(diào)解決重大問題，形成打擊證券違法活動的強大合力，進一步提升執(zhí)法效能。

    此外，焦津洪稱，證監(jiān)會將研究加強證券執(zhí)法力量，優(yōu)化證券稽查執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，推動完善符合資本市場發(fā)展需要、有中國特色的證券執(zhí)法體制機制。

    聚合力立體化追責(zé)體系進一步完善

    展望“十四五”資本市場法治建設(shè)新圖景，焦津洪認為，健全中國特色證券執(zhí)法體制，全面提升依法治市效能，構(gòu)建立體化追責(zé)體系是完善資本市場法治體系建設(shè)的重要保障。

    “新證券法于2020年3月1日施行，這標(biāo)志著資本市場進入一個新的歷史階段，為證監(jiān)會下一步繼續(xù)推動改善資本市場生態(tài)環(huán)境夯實了制度基礎(chǔ)。11月2日，中央深改委會議審議通過《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的若干意見》。黨中央對資本市場改革發(fā)展提出的新任務(wù)新要求，進一步為資本市場法治建設(shè)指明了方向，提出了更高要求。”焦津洪在介紹證監(jiān)會下一步工作目標(biāo)時表示，進一步完善立體化追責(zé)體系是重要一環(huán)。

    他指出，完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系仍是重要任務(wù)。證監(jiān)會將繼續(xù)配合立法機關(guān)加快期貨法立法工作，貫徹實施新證券法，抓緊推動制定上市公司監(jiān)管條例、私募基金監(jiān)管條例等配套制度，加快推動證券集體訴訟制度的落地實施，配合修改完善虛假陳述民事賠償司法解釋，暢通投資者民事救濟途徑。

    構(gòu)建有利于從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法體制機制是重要保障。他介紹，下一步，證監(jiān)會將與最高法、最高檢、公安部等共同研究加強協(xié)作配合，提升證券執(zhí)法司法專門化和專業(yè)化水平；會同公安部進一步健全行政調(diào)查與刑事偵查銜接機制，形成在線索研判、數(shù)據(jù)共享、情報導(dǎo)偵、聯(lián)合辦案等方面共同研究、共同決策、共同部署的新格局，充分發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會的體制優(yōu)勢；進一步完善與司法機關(guān)之間的協(xié)作配合機制，加強協(xié)同配合，切實提升打擊證券期貨違法犯罪行為的效果；推動加強證券犯罪辦案基地建設(shè)，加大對證券犯罪辦案基地的案件投放力度。

    此外，強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領(lǐng)域執(zhí)法，與刑事追責(zé)、民事賠償?shù)裙餐纬扇轿涣Ⅲw式追責(zé)機制勢在必行。深入開展跨境監(jiān)管與執(zhí)法合作，證監(jiān)會將積極與國際組織溝通協(xié)作，探索更有效的合作方式，研究建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟，以實現(xiàn)更緊密、更有效的跨境執(zhí)法合作。

    焦津洪表示，要進一步加強資本市場信用體系建設(shè)，證監(jiān)會將推動在相關(guān)法律法規(guī)中增設(shè)誠信建設(shè)專門條款，并通過明確監(jiān)管部門建立資本市場參與主體的誠信記錄，實施失信懲戒和守信激勵等方式，完善參與資本市場的誠信條件、義務(wù)和責(zé)任，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管“組合拳”的威力，形成各方共建共享共治的資本市場誠信格局。

    千年潮未落，風(fēng)起再揚帆。在法治供給有效保障的背景下，資本市場法治體系將進一步完善，更加規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場將呈現(xiàn)在人們面前。