城市群一體化正當(dāng)其時(shí)

    近日，湖北、河南等省份不約而同地把城市群和都市圈發(fā)展作為本地區(qū)“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。城市是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐?？梢灶A(yù)見，我國(guó)空間發(fā)展格局將發(fā)生重大變化，城市群一體化發(fā)展的新階段正在到來(lái)。

    “十四五”規(guī)劃綱要提出，要發(fā)展壯大城市群和都市圈，推動(dòng)城市群一體化發(fā)展，全面形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，并明確發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等19大城市群。今年以來(lái)，各省都把城市群和都市圈發(fā)展作為本地區(qū)“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。比如，湖北省明確將在“十四五”時(shí)期重點(diǎn)發(fā)展三大城市群：武漢城市圈、襄十隨城市群和宜荊荊城市群，其中武漢城市圈由武漢與周邊8市共同組成，是國(guó)家長(zhǎng)江中游城市群的重要組成部分。河南省在本省的“十四五”規(guī)劃中明確，要增強(qiáng)鄭州國(guó)家中心城市龍頭帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化鄭州都市圈，并于近期出臺(tái)了鄭州都市圈交通一體化發(fā)展規(guī)劃。

    城市群和都市圈是城鎮(zhèn)化進(jìn)程到一定階段后的必然趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)多年的城鎮(zhèn)化，到2020年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)了60%，按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)城市化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)還有約20個(gè)百分點(diǎn)的空間，但是一些城市的“城市病”嚴(yán)重，交通擁堵、教育醫(yī)療資源緊張、房?jī)r(jià)高企、生態(tài)脆弱等問(wèn)題，對(duì)城市發(fā)展形成了制約。在“三條紅線”的剛性約束下，傳統(tǒng)“攤大餅”的城市擴(kuò)張方式已無(wú)法繼續(xù)提升城市的承載力，城鎮(zhèn)化需要開辟新的道路，就是發(fā)展城市群和都市圈。這需要實(shí)現(xiàn)單個(gè)城市自發(fā)分散發(fā)展，向多個(gè)城市開放協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變，在城市群和都市圈內(nèi)優(yōu)化各類資源配置，提升整體承載能力，為城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)創(chuàng)造條件。

    我國(guó)城市群和都市圈已經(jīng)具有較大規(guī)模，19個(gè)城市群體的人口達(dá)到全國(guó)的75%，GDP占全國(guó)的88%。從世界范圍來(lái)看，城市群和都市圈經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)明顯。美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群以紐約為中心，面積占美國(guó)的1.5%，GDP占比為21%左右。東京大都市圈依托東京灣，面積占日本的3.5%，GDP約占1/3左右。而我國(guó)最大的長(zhǎng)三角城市群2020年占全國(guó)土地面積的2.3%，GDP約占全國(guó)的20%左右。從經(jīng)濟(jì)聚集度來(lái)看，我國(guó)城市群發(fā)展還有差距，主要原因就是一體化程度不足，各城市各自為政，同質(zhì)化發(fā)展比較嚴(yán)重，在招商引資、人才引進(jìn)等方面競(jìng)爭(zhēng)激烈。因此，我國(guó)城市群一體化還有較大的提升空間，城市群和都市圈的融合發(fā)展還需要加快步伐。

    城市群一體化是建立在分工協(xié)作的基礎(chǔ)上。隨著科技不斷進(jìn)步，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)就是領(lǐng)域不斷細(xì)分、分工不斷深化，市場(chǎng)主體之間的協(xié)作程度大大提高。城市群內(nèi)部具有產(chǎn)業(yè)鏈管理半徑較小、物流成本較低等優(yōu)勢(shì)，有利于產(chǎn)業(yè)鏈配套，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。以東京灣城市群為例，東京是中心城市，有眾多銀行總部、公司總部和高校，在城市群中發(fā)揮資本配置和科技研發(fā)的作用；橫濱市、川崎市承接?xùn)|京因“工業(yè)分散”而外遷的制造業(yè)，形成了產(chǎn)業(yè)集群和工業(yè)聚集區(qū)；千葉和橫濱有優(yōu)良的港口，在城市群中發(fā)揮國(guó)際物流通道的作用。通過(guò)城市群和都市圈內(nèi)部分工協(xié)作，各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，從而產(chǎn)生1加1大于2的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

    城市群一體化始終伴隨著虹吸效應(yīng)和輻射效應(yīng)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，也是對(duì)城市發(fā)展格局的深度調(diào)整。在一體化的前半段，城市之間互聯(lián)互通后，由于中心城市優(yōu)勢(shì)較大，周邊城市的資源會(huì)向中心城市集中，虹吸效應(yīng)相對(duì)明顯，中心城市得到強(qiáng)化。但是到一體化的后半段，輻射效應(yīng)將起到主要作用，中心城市的部分功能逐漸向周邊城市轉(zhuǎn)移，中心城市則主要發(fā)揮“群主”的作用，成為整個(gè)城市群科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新變革的主動(dòng)力。因此，在城市群一體化過(guò)程中，頂層設(shè)計(jì)和政策就顯得非常重要，必須較好處理好經(jīng)濟(jì)資源集中與再平衡的關(guān)系，防止出現(xiàn)兩極分化。

    城市群一體化的模式因地制宜，但也具有一些共性特征。其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是城市群一體化的基礎(chǔ)，如長(zhǎng)三角“1小時(shí)”通勤圈、珠三角“1小時(shí)”生活圈等，均是建設(shè)軌道上的城市群，拉近城市之間的距離。產(chǎn)業(yè)合作是城市群一體化的主題，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”是一種重要形式，比如深圳已經(jīng)與汕頭、河源等多個(gè)珠三角城市共建園區(qū)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和科技成果轉(zhuǎn)化。社會(huì)融合是城市群一體化的根本，主要是通過(guò)社保和醫(yī)保政策的銜接統(tǒng)一、教育和醫(yī)療等資源的共享，促進(jìn)城市群內(nèi)部人口自由流動(dòng)。生態(tài)保護(hù)是城市群一體化的保障，城市群內(nèi)部通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同筑牢生態(tài)屏障。

    城市群一體化任重道遠(yuǎn)，關(guān)鍵在于破除體制機(jī)制的障礙，從整個(gè)城市群的層面上來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃和整體設(shè)計(jì)，打破各城市之間的“圍墻”。對(duì)此，筆者建議，一是規(guī)劃一體化，在城市群空間規(guī)劃上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一編制，一張圖管一個(gè)城市群。二是戶籍一體化，放松落戶限制，加快推動(dòng)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。三是政策標(biāo)準(zhǔn)一體化，首先在稅收優(yōu)惠、環(huán)境評(píng)估、資質(zhì)認(rèn)定等方面推進(jìn)一體化，再逐步擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。四是公共服務(wù)一體化，明確共同事權(quán)，完善橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，探索合作辦醫(yī)辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)成本共擔(dān)、成果共享。五是數(shù)據(jù)一體化，共建大數(shù)據(jù)平臺(tái)中心，打造智慧城市群。

    （作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，財(cái)經(jīng)分析人士）