盤和林：“多次離婚者不得提取公積金”非良策

    據(jù)媒體報道，近日廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳等轉發(fā)了《住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、人民銀行、公安部關于開展治理違規(guī)提取住房公積金工作的通知》（建金〔2018〕46號），同時提出了幾條意見。第一條是“堅持‘房子是用來住的，不是用來炒的’定位，不允許提取住房公積金用于炒房投機”，并且明確規(guī)定：對于同一人多次變更婚姻關系購房和多人頻繁買賣同一套住房等情況，不允許其申請?zhí)崛∽》抗e金。

    這一條規(guī)定明顯針對的是最近幾年頻頻出現(xiàn)的為爭取買房資格而假離婚的現(xiàn)象，而假離婚之所以受到“追捧”，主要還是利益在驅動。凈身出戶的一方立馬變成可享受最優(yōu)惠購房政策的首套購房者，夫妻倆人合謀購買第二套甚至第三套房時，假離婚能夠讓他們規(guī)避限購政策，享受較低首付款比例（即按首套房來算），以及享受相關稅費優(yōu)惠。這種行為，已經(jīng)構成了炒房的嫌疑。這樣的行為當然是要予以嚴厲打擊的。比如今年4月初，國家發(fā)展改革委、人民銀行等31個部委聯(lián)合印發(fā)通知，對婚姻登記中的相關失信責任主體開展聯(lián)合懲戒，婚姻登記嚴重失信人將面臨14項聯(lián)合懲戒措施。此次廣東省關于同一人多次變更婚姻關系購房不允許其申請?zhí)崛∽》抗e金的規(guī)定，其初衷可以說是一脈相承的。

    但是，同一人多次變更婚姻關系，卻并不必然是炒房者的假離婚，由此可能會誤傷那些感情生活確實不太穩(wěn)定的人群。而且，離婚與結婚不管怎么說，首先是個人的自由選擇，而此次以公共政策的形式對離婚加以限制，或者說增加離婚的成本，在某種程度上是對公民自主決定婚姻關系的權利的干預。

    這就涉及到公共政策運用的問題了。公共政策是政府管理社會的工具，這種管理是通過對社會價值進行權威分配來實現(xiàn)的，這就要求公共政策必須有一個好的價值基礎。在法理上，現(xiàn)代政府被定義為是全體國民委托管理國家公共事務的機構，因此，公共利益是一切公共政策的出發(fā)點和最終目的。而服務型政府也同樣強調(diào)，政府必須全心全意為人民服務，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

    而公共利益的維持，則需要通過兩條路徑來實現(xiàn)：第一是從過程上，要保證公民和各個公民團體對公共政策制定過程的參與權；第二是公共政策必須符合利益普惠的原則，具體指的是這樣一種情形，即：既能保證公眾的一致性的利益，又能夠最大限度地滿足最大多數(shù)公眾的利益需求，還能顧及少數(shù)公眾的特殊利益。但是現(xiàn)實中往往不能達到這樣的最優(yōu)，但至少要能夠令大多數(shù)人滿意。

    具體到同一人多次變更婚姻關系購房不允許其申請?zhí)崛∽》抗e金的規(guī)定，其初衷是要打擊假離婚的炒房者，整治房地產(chǎn)市場的亂象，落實“房住不炒”，解決廣大居民的住房問題。這一點無疑是符合大多數(shù)公眾的利益需求的，但是由于其影響面較大，難免會對少數(shù)公眾的特殊利益造成一定的損害。

    既然有得有失，就需要對公共政策的效果進行評估。正如習近平總書記多次強調(diào)過的，做工作要注意“時度效”，最終要看效果。社會實踐及其效果是檢驗主觀愿望或動機的標準，因此在評估公共政策時，考慮政策出臺和實施之后的利益影響、輿論影響、社會影響，多角度考量、全方位把握，尤其是要換位到利益受損群體的角度想想，以底線意識防止“負溢出效應”。

    在制定和實施公共政策時，肯定性行動悖論應該考慮進去。此次廣東省的該項規(guī)定便是一項典型的肯定性行動政策。而肯定性行動悖論告訴我們，由于肯定性行動政策常常以特定人群為對象而把其他人群排斥在外，可能的結果是在應對某些方面的差距或不公平問題的同時又在其他方面產(chǎn)生新的不公。

    同時，政策制定者也應該充分考慮到民眾的反應以及政策的廣泛影響。一些怪現(xiàn)象恰恰是政策“引導”出來的。所謂“上有政策，下有對策”，對購房資格的諸多限制導致的假離婚現(xiàn)象便是一例。

    隨著多元主義時代的來臨，觀念的多元化和利益的多元化都是確定的事實，不同觀念的持續(xù)競爭日益表現(xiàn)為一種常態(tài)，社會治理過程中需要平衡的差異和不均衡將越來越多地顯現(xiàn)出來，公共政策的制定過程也已成為一個多元利益攸關方參與的過程。因此，尋求趨向多樣性管理的公共政策范式迫在眉睫。