證監(jiān)會發(fā)布1號公告 立足投資者保護提高執(zhí)法效能

    本報記者 孟珂

    2022年1月1日，證監(jiān)會、財政部聯(lián)合發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾金管理辦法》（以下簡稱《承諾金辦法》），此文件也是證監(jiān)會2022年的第1號公告。同日，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施規(guī)定》（簡稱《實施規(guī)定》），明確當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，化解資本市場執(zhí)法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾。

    北京市金杜法律研究院院長、法學博士歐陽振遠在接受《證券日報》記者采訪時表示，上述兩份文件釋放出在嚴厲打擊證券違法行為的同時，落實有效賠償投資者損失的信號，對穩(wěn)定市場預期，增加投資者信心，促進資本市場的發(fā)展意義重大。

    “和解金”調整為“承諾金”

    證監(jiān)會與財政部聯(lián)合制定的《承諾金辦法》，其中有關“和解金”的名稱調整為“承諾金”，同時也需要結合實踐情況對2015年發(fā)布實施的《行政和解金管理暫行辦法》（以下簡稱《和解金辦法》）作進一步調整完善。

    歐陽振遠表示，《和解金辦法》總體來看和解案件與查處的違法案件相比數量不多，社會效果不夠突出。其原因在于適用行政和解程序的條件比較嚴格，行政機關內部審核機制相互制衡，短時間難于達成共識與決策，投資者的損失要得到和解金的補償曠日持久。

    “《承諾金辦法》對《和解金辦法》中‘和解金’的表述統(tǒng)一修改為‘承諾金’，對解決上述矛盾意義重大。”歐陽振遠表示，由于承諾是單方行為，毋需證監(jiān)會與被調查對象達成統(tǒng)一合意，可由被調查對象根據違法事實可能造成的后果單方提出，并由證監(jiān)會相關部門審核后快速設立。在對市場損害快速修復的同時，維護了證監(jiān)會行政執(zhí)法的權威性，極大地彌補了《和解金辦法》的不足。

    《承諾金辦法》共22條，除統(tǒng)一修改“和解金”等表述外，共刪減1條（關于和解金的定義），修改2條。主要修改內容如下：一方面，完善承諾金的管理方式?！逗徒饨疝k法》第七條第二款規(guī)定，“行政和解金在補償投資者后仍有剩余的，應當上繳國庫。”從實踐中達成和解的兩起案件來看，均因不存在投資者損失或者受損投資者及損失難以確定而未賠償投資者，全額上繳國庫。為此，《承諾金辦法》將實踐做法予以提煉，規(guī)定“當事人涉嫌違法行為未造成投資者損失，或者造成的投資者損失無法認定，或者承諾金在規(guī)定期限內賠償投資者后仍有剩余的，投?；鸸緫凑辗嵌愂杖牍芾磙k法及非稅收入國庫集中收繳制度相關規(guī)定，及時將承諾金上繳國庫。”

    “如何合理地確定承諾金的數額非常重要。”歐陽振遠表示，違法主體可能是上市公司、券商或證券中介機構，對于因違法行為造成投資者的損失計算，是非常專業(yè)的問題，應根據“過罰相當”的原則，由專業(yè)機構根據違法事實、行為人的主觀動機、損害行為與結果的因果關系等因素綜合確定。證監(jiān)會相關部門可以就承諾金的設立組織相關的專家論證會，在中證中小投資者服務中心、相關的行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機構或智庫代表共同參加下，合理確定出承諾金的數額。相關確立的過程可同步披露，接受社會公眾的監(jiān)督。

    修改內容還有另一方面，明確賠償總額上限及當事人自行賠償時承諾金的處理方式。明確賠償總額上限。在規(guī)定“投保基金公司使用承諾金賠償投資者的，賠償數額原則上以投資者受到的損失為限”的基礎上，進一步規(guī)定，“賠償總額不得超過涉及案件當事人實際交納并用于賠償的承諾金”。

    發(fā)揮行政執(zhí)法當事人承諾制度特色

    證監(jiān)會介紹，《實施規(guī)定》的起草堅持以下原則：發(fā)揮制度特色。充分發(fā)揮行政執(zhí)法當事人承諾制度特色，聚焦解決調查難、處罰難的案件，提高行政執(zhí)法質效；同時優(yōu)化承諾金測算、管理、使用流程，暢通投資者賠償渠道，加強投資者權益保護。通過適用行政執(zhí)法當事人承諾，當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，為投資者提供了及時有效救濟的新途徑，更加有利于保護投資者尤其是中小投資者的合法權益。

    穩(wěn)步審慎推進。對于行政執(zhí)法當事人承諾這一新型執(zhí)法方式，總體上仍然按照穩(wěn)步審慎的原則推進。在遵守上位法規(guī)定的基礎上，認真總結實踐經驗，嚴格限定適用范圍，細化完善辦理程序，確保新制度平穩(wěn)落地實施。

    強化監(jiān)督制約。建立嚴格的內外部監(jiān)督制約制度，明確當事人承諾辦理部門與調查、審理、投保、派出機構等各部門單位的職責分工，防范道德風險和利益沖突。

    鼓勵當事人提前賠償投資者

    《實施規(guī)定》主要細化規(guī)定了辦理程序、承諾金的管理使用等內容。具體來看，一是厘清承諾辦理部門與調查、審理部門之間的協(xié)調銜接機制。要求承諾辦理部門應當就案件適用當事人承諾相關事項征求調查、審理部門的意見，適用當事人承諾的案件必須經過必要的調查，案件受理后不中止案件調查，中止案件審理。

    二是明確承諾辦理部門與承諾金測算部門做好協(xié)調配合。由投保基金公司負責測算投資者損失情況，調查部門、審理部門、證券期貨交易場所、證券登記結算機構、投資者保護機構等部門單位提供必要支持。

    三是規(guī)定投資者賠付機制安排。要求投?；鸸局贫ǔ兄Z金管理使用方案并報證監(jiān)會備案，同時明確當事人自行賠償投資者程序，鼓勵當事人提前賠償投資者。

    四是明確派出機構在行政執(zhí)法當事人承諾中的作用。一方面，明確當事人所在轄區(qū)的派出機構負責核查驗收當事人履行承諾認可協(xié)議的情況；另一方面，明確派出機構查處的案件可以適用行政執(zhí)法當事人承諾，現(xiàn)階段由承諾辦理部門統(tǒng)一辦理。

    五是加強監(jiān)督制約，嚴防道德風險。建立集體決策機制、內部監(jiān)督制約機制，壓縮承諾金協(xié)商數額的裁量空間，強化派出機構在承諾履行過程中的核查監(jiān)督作用，要求及時公告披露相關信息。

    國浩律師（上海）事務所律師朱奕奕對《證券日報》記者表示，《實施規(guī)定》根據實踐中出現(xiàn)的具體情況對承諾金的管理方式進行了完善，并通過設置行政執(zhí)法當事人承諾金可用于賠償投資者損失的機制，加強投資者保護，鼓勵當事人自行賠付投資者的制度設置也有益于讓投資者更高效地獲得賠償。

    “《實施規(guī)定》明確了投資者賠付機制安排，鼓勵當事人提前賠償投資者。”南開大學金融發(fā)展研究院院長田利輝對《證券日報》記者表示，這是立足于投資者保護，能夠充分發(fā)揮行政執(zhí)法當事人承諾的制度特色，及時賠償投資者損失，增強投資者群體的獲得感和滿足感。有助于提高執(zhí)法效能和穩(wěn)定市場預期。同時，該文件重視不同機構的分工，試圖建立內外部監(jiān)督制約，防范道德風險和利益沖突。

    證監(jiān)會表示，下一步將貫徹落實《實施規(guī)定》要求，及時回應解決證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，依法保護投資者合法權益，維護公開、公平、公正的資本市場秩序，促進資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（編輯 崔漫 孫倩）