中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告2018：防范PPP風(fēng)險(xiǎn)重在規(guī)范引導(dǎo)其回歸本質(zhì)

    2018年4月12日，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所及金融法律與金融監(jiān)管研究基地聯(lián)合召開“監(jiān)管框架調(diào)整的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)邏輯——暨《中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告2018》發(fā)布會(huì)”。報(bào)告指出，目前中國(guó)PPP主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和央企杠桿率。防范PPP風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在于規(guī)范PPP，引導(dǎo)PPP回歸本質(zhì)。

    第一，建議針對(duì)重大PPP項(xiàng)目建立多級(jí)政府資本金共擔(dān)機(jī)制，緩解政府資本金投入不足問題。當(dāng)前市或縣一級(jí)政府為單位參與和監(jiān)管各自的PPP項(xiàng)目的投資、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)等過程，存在PPP管理區(qū)域分割現(xiàn)象。然而，一些重大PPP項(xiàng)目不僅關(guān)系單個(gè)市縣，而且是關(guān)系到一個(gè)省，甚至是一個(gè)跨省區(qū)域。這樣的重大PPP項(xiàng)目通常需要的很大資本金，往往給單個(gè)市縣政府造成較大財(cái)政壓力。因此，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，建立多級(jí)政府資本金共擔(dān)機(jī)制，對(duì)影響范圍廣的重大PPP項(xiàng)目納入統(tǒng)籌管理。比如呼和浩特1號(hào)、2號(hào)地鐵項(xiàng)目，是內(nèi)蒙古自治區(qū)十三五規(guī)劃內(nèi)重要的軌道交通項(xiàng)目，資本金需求量大。對(duì)此樣的項(xiàng)目，不能僅依靠呼和浩特市政府的財(cái)政支出，內(nèi)蒙古自治區(qū)層面也應(yīng)制定方案，予以專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付。

    第二，增加PPP規(guī)范力度，提高入庫(kù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)資本方資本金到位或穿透后是否自有資金情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)長(zhǎng)期不到位的項(xiàng)目予以清庫(kù)，提高落地率。加強(qiáng)規(guī)范PPP項(xiàng)目是防風(fēng)險(xiǎn)的需要，好的PPP項(xiàng)目應(yīng)該有長(zhǎng)期按效付費(fèi)機(jī)制，而不是過度依賴政府付費(fèi)項(xiàng)目。

    第三，建議從國(guó)家層面進(jìn)一步明確界定傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的范圍，避免地方財(cái)政廳和發(fā)改委在PPP管理和監(jiān)督方面職責(zé)重疊。從調(diào)研反饋來看，無論是地方政府和社會(huì)資本方，還是咨詢公司，都無法清晰區(qū)分某些PPP項(xiàng)目是屬于哪個(gè)領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目的多頭管理現(xiàn)象還是普遍存在。

    第四，建議細(xì)化政府補(bǔ)貼測(cè)算公式，增添其他類型政府補(bǔ)貼測(cè)算公式，建立具體行業(yè)項(xiàng)目明細(xì)范本。21號(hào)文中規(guī)定的政府補(bǔ)貼計(jì)算公式中，項(xiàng)目全部建設(shè)成本、折現(xiàn)率和合理利潤(rùn)率等概念模糊，在實(shí)際操作中存在爭(zhēng)議，應(yīng)進(jìn)一步明確。另外，在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中，很多項(xiàng)目已經(jīng)是利用另一種補(bǔ)貼計(jì)算公式計(jì)算，而且有很多項(xiàng)目適合利用等額年金法計(jì)算。因此，制作針對(duì)每一種類型項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼計(jì)算范本明細(xì)是必要的，可以為地方實(shí)操提供直接指導(dǎo)。

    第五，規(guī)范央企和地方國(guó)企參與PPP行為，避免代理問題。在去杠桿背景下，國(guó)資委對(duì)央企的資產(chǎn)負(fù)債率有嚴(yán)格限制，在192號(hào)文中明確指出“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%”和“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目”。為了規(guī)避國(guó)資委的桿桿率監(jiān)管，央企和地方國(guó)企在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，經(jīng)常不作為大股東，而是讓金融機(jī)構(gòu)等其他經(jīng)濟(jì)主體成為大股東。但是在這個(gè)PPP項(xiàng)目中，央企是起著主要的建造、運(yùn)營(yíng)等主要作用。這就出現(xiàn)了代理問題，增大PPP項(xiàng)目的失敗風(fēng)險(xiǎn)。因此，引導(dǎo)央企量力而行，抓PPP項(xiàng)目質(zhì)量，而非數(shù)量。

    第六，對(duì)PPP項(xiàng)目中的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。應(yīng)將PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政支出責(zé)任，統(tǒng)統(tǒng)納入地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試的范圍，盡可能對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試實(shí)施較統(tǒng)一的指導(dǎo)意見。由于支出責(zé)任未能履行而引發(fā)政府債務(wù)的情況，在現(xiàn)實(shí)中具有不確定性，其發(fā)生的金額大小可以按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的測(cè)算金額確定，作為重要事項(xiàng)在綜合財(cái)務(wù)報(bào)告附注中揭示。在中期預(yù)算制度和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度尚未健全的情況下，對(duì)于單純政府付費(fèi)式的PPP模式應(yīng)謹(jǐn)慎推行。嚴(yán)格監(jiān)管財(cái)政補(bǔ)貼的合理性和地方跨期支付能力。對(duì)于PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的“下級(jí)政府未及時(shí)足額向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)”情況，明確究竟是哪方的責(zé)任。

    第七，嚴(yán)格規(guī)范PPP咨詢市場(chǎng)，對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)定資質(zhì)門檻。PPP咨詢市場(chǎng)這兩年迅速發(fā)展，第三方咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加，然而大多數(shù)機(jī)構(gòu)都是新轉(zhuǎn)型從事PPP咨詢行業(yè)，人員素質(zhì)參差不齊，惡性競(jìng)爭(zhēng)時(shí)有發(fā)生。因此，建議加快建立PPP咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)，研究制定行業(yè)咨詢標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮行業(yè)自律管理作用，規(guī)范魚龍混雜的第三方咨詢市場(chǎng)。