數字政府上線：八大試點省份7月底“交卷” 政務大數據驅動治理升級

    2019年，地方政府數字化轉型浪潮漸成常態(tài)，隨著政府的數字化轉型，以政務大數據驅動的政府治理，將成為國家治理體系的重要組成部分。

    7月21日上午，騰訊董事會主席兼首席執(zhí)行官馬化騰一如既往地西裝革履，現身廣州白云國際會議中心。

    廣州是微信誕生的城市，在一眾演講的互聯網+“大咖”中，“主場作戰(zhàn)”的馬化騰似乎收獲了更多在場聽眾的關注。

    當日，在官方主辦的第十四屆中國電子政務論壇上，馬化騰為廣東的數字政府建設“站臺”。一款叫“粵省事”的微信小程序，是演講中重點提及的民生服務“作品”。從5月初的數字中國峰會開始，“粵省事”“數字廣東”成為馬化騰的公開演講的關鍵詞。

    互聯網“大咖”站臺事出有因。按照既定的時間表，2019年7月底廣東省的數字政府建設需要“交卷”。

    根據2017年年底確定的國家電子政務綜合試點工作，包括廣東省在內的八個?。ㄊ校?，需要在這一節(jié)點完成試點任務。“粵省事”“閩政通”“浙里辦”等案例顯示，試點?。ㄊ校┮炎龊眠@一輪考試“交卷”的準備。試點?。ㄊ校┲?，以“云上貴州”“i深圳”等經驗為代表，一批未被點名的“考生”也展現出“交卷”的能力。

    正在推進的地方政府數字化轉型浪潮，漸成常態(tài)。表面上看，這是國內各級政府的新一輪便民行動，以信息化手段促進居民、企業(yè)人員便利化辦事，提升社會和市場的獲得感；深層次看，隨著政府的數字化轉型，以政務大數據驅動的政府治理，將成為國家治理體系的重要組成部分。

    那么，地方的數字政府“答卷”是如何形成的？又如何形成高效的數據治理？

    告別“群眾跑斷腿”

    還記得“如何證明我媽是我媽”的奇葩新聞嗎？

    五六年前，時常聽到人們的抱怨，到政府部門辦事，腿都快跑斷了，事還沒有辦成。

    上世紀90年代以來，尤其是2014年國務院推行“簡政放權”之后，從中央到地方均在努力解決“辦事難”“群眾跑斷腿”的問題。

    從地方政府的實踐看，通過逐步的簡政放權、審批流程的優(yōu)化再造等方式，大幅縮減辦事流程和時間，以減少居民、企業(yè)辦事“跑腿”的頻次和等候時間。

    利用互聯網技術打造政府的“網上辦事大廳”，讓居民、企業(yè)人員在線辦理相關業(yè)務，逐步實現“不見面審批”“最多跑一次”等愿景。從技術的維度看，互聯網信息技術的引入，是實現“數據多跑路，群眾少跑腿”的關鍵環(huán)節(jié)。

    馬化騰看重的“粵省事”小程序，就是一張在線的“免跑金牌”。這款內置于微信的小程序，自2018年5月上線以來，便不停吸納各類居民在線辦事事項，擴充“免跑”技能。依托人臉識別、電子證照、大數據等技術，“粵省事”已推出駕駛證、居住證、出入境證件、社?？?、住房公積金、完稅證明等高頻證照應用，提供近700項審批事項和便民政務服務。其中，近九成事項實現零跑動。

    以查詢住房公積金為例，經21世紀經濟報道記者實測，在個人微信綁定銀行卡后，進入相關頁面后僅需輸入支付密碼即實現“秒查”。

    不只是“粵省事”，福建的“閩政通”、浙江的“浙里辦”、北京的“北京通”等小程序，均向當地的民眾、企業(yè)宣告政務辦理進入指尖時代。從產品角度看，App、小程序、政務服務網和協同辦公系統(tǒng)，成為地方政府部門面向民眾和企業(yè)的標配。

    中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心統(tǒng)計數據顯示，目前，全國已建設32個省級網上政務服務平臺體系，其中已上線31個省級政務服務移動端。

    在一些研究者看來，民生服務小程序的出現，代表著國內的電子政務進入新的階段。

    7月21日的演講中，馬化騰提出民生服務“最后一米”的概念。這有別于往年提及實現“群眾少跑腿”可能性的“最后一公里”，而是面對作為用戶的群眾，打磨終端體驗的“顆粒度”，讓服務更精細。

    這樣的理念，被理解為“政府的數字化轉型”，或地方建設“數字政府”的實踐。

    民生服務小程序上線，映射的是地方推動數字政府建設的大趨勢。數字政府（DigitalGovermant），是與電子政務（E-govemance）、互聯網+政務服務相聯系的重要概念，國內最早可以追溯至2000年福建省提出的“數字福建”。

    2017年以來，國家開始電子政務綜合試點，廣東、上海、浙江、福建、山東、廣西、湖北等地相繼出臺了“數字政府”戰(zhàn)略規(guī)劃。

    根據聯合國的界定，數字政府成熟度分為四個階段：信息服務起步階段、信息服務提升階段、政務處理階段和整體服務階段。

    根據這一定義，以廣東省為代表，國內目前走在前沿的地方政府處于“政務處理階段”，具體標志是政府網站開展與公眾之間的雙向服務，成功完成公眾身份的電子認證。政府網站處理一些非支付性事務，如在線歸檔稅務記錄、申請認證、執(zhí)照和認可等，也可以處理支付性事務。

    2017年，也是開啟眼下這一輪數字政府建設浪潮的政策節(jié)點。這一年年底，中央網信辦、國家發(fā)展改革委同有關部門聯合印發(fā)《關于開展國家電子政務綜合試點的通知》，選定北京、上海、江蘇、浙江、廣東、陜西、寧夏等八個?。ㄊ?、自治區(qū)），開展國家電子政務綜合試點工作，同時鼓勵其它地區(qū)參照執(zhí)行。試點省份需要在兩年內，即2019年年底之前，探索出一套符合本地實際的發(fā)展模式，形成一批可借鑒的發(fā)展成果。

    根據規(guī)劃的時間表，7月底前，試點?。ㄊ?、自治區(qū)）要完成各項試點任務。其中包括讓群眾少“跑腿”的政務服務便捷化。從目前的情況看，不僅試點的?。ㄊ?、自治區(qū)）有較快發(fā)展，試點之外的地區(qū)也展現出努力“交卷”的態(tài)勢。

    這也給中國電子政務的發(fā)展提供了強力支撐。

    聯合國過去數年的電子政務發(fā)展指數（EGDI），在一定程度上描繪出中國電子政務的快速發(fā)展狀況。2003年，中國電子政務發(fā)展指數為0.4160，僅處在中等水平。2016年中國電子政務開始起飛，2018年該指數達到0.6811，已加入高電子政務發(fā)展國家行列。

    不過，地方電子政務的發(fā)展水平并不一致。騰訊研究院早前發(fā)布的《數字中國指數報告》顯示，地域分布上，2018年基于移動互聯網的數字政務用戶向兩極化集中，數字一線和數字四五線城市月活躍用戶數增勢最快，占比最高。

    “管運分離”模式

    從數據的維度看，“證明我媽是我媽”這種奇怪現象的出現，根本原因在于部門之間的數據沒有實現互通，導致群眾重復提交材料，從而“跑斷腿”。

    但是，要實現部門之間的互通，實現政務數據的開放和共享并不容易。

    從歷史來看，早在上世紀90年代，我國就開始推動“政府上網工程”。新世紀以來，從中央到地方，從省、市到區(qū)、鎮(zhèn)街，各級政府不同部門許多都建立了數據庫和“網上辦事大廳”。重復建設的數據庫，存在源代碼、標準不一，互通接口不暢問題。由于數據歸屬權問題，政府部門開放數據存在法律法規(guī)不明的障礙?；谶@些原因，各個部門“信息煙囪”林立，“數據孤島”大量存在。

    這是地方政府“刀刃向內”自我改革的“超級大手術”。

    2017年年底，也就是廣東省被列為國家電子政務綜合試點的前后，一臺政府數字化轉型的“超級大手術”開始啟動。

    這臺“大手術”，一開始的任務就是將“信息孤島”的神經線連接在一起。廣東發(fā)起了一場自上而下的改革，將各省直部門的信息系統(tǒng)撤并，歸攏到統(tǒng)一的數據中心，使之形成整體。

    國內一些研究者認為，數字政府有別于過往電子政務的特征，就是將所有部門視為一體化高效運作的整體政府，而不單純只強調政府部門的電子化、在線化。

    這也與機構改革的節(jié)奏相對應。

    早在2014年2月，廣東省在全國率先成立了省級大數據管理局。目前，已有19個省級行政區(qū)域成立了政府大數據管理機構。

    這樣自上而下的“整體政府”建設，已有實效。

    官方數據顯示，目前廣東55個省直部門實現互聯互通的數據可以達到14350項，全省數據量達到95億條。而在改革前，廣東省直每個單位都有信息中心，省直自建系統(tǒng)多達1068個。

    在統(tǒng)一省直部門的數據后，又出現一個問題，數據中心誰來進行維護運營？

    廣東省主政者做了大膽的決定，將數據的運營維護交給企業(yè)，而且是混合所有制企業(yè)。2017年10月，廣東成立數字廣東網絡建設有限公司，股東方為騰訊與聯通、電信和移動等三大運營商。該公司獨立的市場主體，通過政府購買服務方式承接全省政務信息化系統(tǒng)建設、運營、維護等工作。

    馬化騰在7月21日的演講中說，把數字政府建設的技術支持工作，交由一家全新的混合所有制企業(yè)來承擔，將信息化項目從采購工程向采購服務轉變，是廣東的創(chuàng)新探索。

    據21世紀經濟報道記者了解，目前，數字廣東的技術團隊由騰訊系主導，“粵省事”小程序的開發(fā)，來自騰訊技術團隊。

    這被總結為“政企合作、管運分離”模式。

    數字廣東網絡建設有限公司CEO王新輝認為，這種模式的好處是，在管理端，把政府的職能回歸到行政單位，從事信息化的頂層設計管理；在建設端，把社會的優(yōu)勢資源集中在一起，按照市場化的方式來進行運作，能有效解決人才不足、建設機制相對僵化、系統(tǒng)建好就落后等問題。

    這種市場化的思維，在廣東省近幾年的改革中已有實踐。深圳前海、廣州南沙先后設立法定機構，就采取類公司的形式，承擔部分政府的職能。而定位為“政府淘寶”的政采云有限公司，于2016年成立，也是浙江省財政廳與阿里巴巴集團“政企合作”的產物。

    不過，這種模式依然有挑戰(zhàn)。

    中央網信辦信息化發(fā)展局副局長張望指出，資源管理上，數據具有易復制、易擴散、非排他性的特點，這對政務信息運營管理帶來了很大挑戰(zhàn)。數據安全上，一是可能因技術手段和管理制度局限，導致“一點突破，全線失守”；二是一旦管理失控，不僅會泄露個人隱私、商業(yè)機密，甚至可能危及國家安全。

    眾多互聯網人士看好“管運分離”模式，認為這是國內互聯網行業(yè)的新機遇。這也顯示出國內高速發(fā)展的互聯網行業(yè)，對政府改革的反哺。

    中央黨校（國家行政學院）《2019數字政府發(fā)展報告》觀點認為，企業(yè)為政府提供IT產品和服務，滿足政府信息化需求，推動建設數字政府，而數字政府則能夠為企業(yè)提供更高質量的數字化服務，在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的情況下，實現政府與企業(yè)在多領域的深度合作，構建數據社會化大生態(tài)。

    通向數據治理之路

    數據一旦跑起來，不只是能讓辦事流程更快，提升辦事群眾的獲得感，更重要的是，源源不斷的政務大數據經過挖掘處理，將成為輔助政府科學決策的重要工具。

    從地方政府的探索看，未來更高階的數字政府，是數據決策和數據治理。換句話說，就是政府部門的決策和治理中能心中有數，形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng)新”的思維和理念，改變重經驗輕數據、重直接數據輕關聯數據、重單一數據輕多元數據等思維慣性和決策方式。

    用政務大數據輔助政府決策和政府治理，在國內許多地方已有實踐。

    早在2000年提出“數字福建”的福建省表現較為突出。在全國落實“雙隨機、一公開”的實踐中，福建省探索出一套做法：利用大數據給監(jiān)管對象打分，鼓勵“優(yōu)等生”，重點關照“后進生”。

    這套做法于2015年12月推行，并在2017年應用到“雙隨機、一公開”的執(zhí)法中。具體策略是，將抽查檢查結果信息作為企業(yè)信用風險分類的重要考量因素，共劃分為信用良好、守信、信用一般、失信、嚴重失信五種類型。根據企業(yè)風險信用狀況的不同，確定抽查比例和頻次。對信用較好、風險較低的企業(yè)，降低抽查比例和頻次，減少打擾；對信用風險一般的企業(yè)，按正常比例和頻次抽??；對違法失信、風險較高的企業(yè)，提高抽查比例和頻次，嚴管重罰。

    這樣的案例，在國內還能找到不少。

    2018年8月，國務院辦公廳發(fā)布《關于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報》，“粵省事”小程序和前述福建省的“信用風險分類監(jiān)管”，均榜上有名。

    21世紀經濟報道記者統(tǒng)計該通報中涉及的28項做法，發(fā)現與政務大數據、數字政府建設相關的有12項。其中，前述的“信用風險分類監(jiān)管”、福建廈門的“多規(guī)合一”、重慶自貿區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域“四自一簡”監(jiān)管模式等8項做法，均有運用數據進行決策和治理的內容。

    類似的經驗，讓政務大數據融入了職能部門的運作之中，成為政府治理的“燃料”，而不只是加速辦事流程的“催化劑”。加速流程和輔助政府決策，也形成數字政府建設優(yōu)化營商環(huán)境的兩大抓手。

    騰訊研究院《2019數字中國指數報告》指出，數字政務和營商環(huán)境之間存在強相關性。該院研究團隊將編制的數字政務指數與粵港澳大灣區(qū)研究院中國城市營商環(huán)境指數對比發(fā)現，2018年數字政務指數每增加1個點，營商環(huán)境能改善0.02個點，GDP也呈現相應的正相關性，尤其對后線城市經濟發(fā)展意義重大。

    不過，有別于早些年的縮減辦事時間，“數據治理”在地方政府的探索中還屬于初期階段。

    張望指出，公共信息資源與社會需求仍存在一定差距，數據開放范圍有待拓展、頻率有待提高、質量有待提升，公共信息資源在產業(yè)創(chuàng)新中的帶動作用尚未充分發(fā)揮出來，還存在為開放而開放的問題。而政務信息資源社會化開發(fā)利用，尚有許多值得討論的問題。

    政府數據治理框架方面，還存在參差不齊的情況。隨著地方政府近些年的發(fā)力，數據的存儲已經很不錯，但其余環(huán)節(jié)還存在短板。

    中國統(tǒng)計信息咨詢中心主任姜瑋也指出，樹立治理框架兼顧“采（集）、存（儲）、管（理）、研（發(fā)）、（應）用”這五個方面。如果以100分算，目前“采”已經做到20分的水平；“存”國內已經做得較好，有80-90分的水平；“管”有50分的水平，“研”也差不多20-30分的水平、“用”現在還沒有完全使用。

    姜瑋表示，關鍵技術是最細粒度的安全信息控制，在關鍵技術上以場景應用為目標的數據服務在未來的發(fā)展中需要引起足夠重視。