全國(guó)人大代表、央行廣州分行行長(zhǎng)白鶴祥：制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》 推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)退出

    今年兩會(huì)，央行系統(tǒng)的代表委員所提交的議案建議中，加快金融立法、加強(qiáng)信息保護(hù)等是多數(shù)代表委員共同關(guān)心的話題。金融立法是一個(gè)系統(tǒng)性工程，既有對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律的修訂完善，如一些代表委員建議修訂《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等，也包括面對(duì)金融發(fā)展新形勢(shì)制定新的法律法規(guī)。全國(guó)人大代表、央行廣州分行行長(zhǎng)白鶴祥關(guān)注的金融立法重點(diǎn)就在后者，近兩年他多次呼吁要盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》。證券時(shí)報(bào)記者兩會(huì)期間專訪白鶴祥，詳解其對(duì)金融立法的深入思考。

    證券時(shí)報(bào)記者：近兩年您多次呼吁盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》，您認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前為何如此迫切地需要推動(dòng)該立法？

    白鶴祥：隨著我國(guó)改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)失敗乃至破產(chǎn)將成為不可避免的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)退出是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。當(dāng)前《企業(yè)破產(chǎn)法》不能完全適用于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置，現(xiàn)有涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的法律法規(guī)也缺乏系統(tǒng)性和可操作性，且制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已成熟。

    首先，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下優(yōu)勝劣汰的必然。其一，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體退出機(jī)制的重要組成部分。其二，完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制是利率市場(chǎng)化的必然要求，利率市場(chǎng)化必然使金融機(jī)構(gòu)面臨更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增多，建立和完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰有序破產(chǎn)退出，是全面完成利率市場(chǎng)化改革的重要條件。其三，允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)是有效保護(hù)債權(quán)人權(quán)利和金融消費(fèi)者合法權(quán)益的內(nèi)在要求，但在目前，由于沒有系統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，我國(guó)對(duì)倒閉的金融機(jī)構(gòu)只能采取行政關(guān)閉、撤銷等方式退出市場(chǎng)。

    實(shí)踐證明，依靠行政手段的市場(chǎng)退出存在成本高、效率低、程序不規(guī)范等缺陷，導(dǎo)致債權(quán)人權(quán)利和金融消費(fèi)者合法權(quán)益得不到充分保護(hù)，直接危及社會(huì)公眾利益和金融穩(wěn)定。因此，建立完善的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，是實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)有序市場(chǎng)退出的重要前提。

    其次，《企業(yè)破產(chǎn)法》不能完全適用于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)總體上屬于企業(yè)破產(chǎn)，要適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。但《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條只是提出了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定，對(duì)諸如破產(chǎn)界限的標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)清償順序等具體問題都未細(xì)化和明確，缺乏可行性和可操作性。同時(shí)，金融行業(yè)的特殊性使其在經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面區(qū)別于其他企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)涉及普通金融消費(fèi)者、投資者、債權(quán)人、債務(wù)人等眾多法律關(guān)系，破產(chǎn)債務(wù)涉及公眾存款、投保金、信托財(cái)產(chǎn)、證券類投資、保證金、投資人、職工利益等多個(gè)方面。在實(shí)踐中，囿于金融機(jī)構(gòu)提供金融產(chǎn)品服務(wù)的特殊性、復(fù)雜性、公眾性等，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的內(nèi)涵上與普通企業(yè)有較大差別，無(wú)法完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定。

    再次，現(xiàn)有涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。目前，由于沒有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專門立法，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律體系主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等法律以及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章組成。這些法律法規(guī)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)只有簡(jiǎn)單規(guī)則，多為支離破碎的原則性和分散性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

    證券時(shí)報(bào)記者：對(duì)于制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》，您有何建議？

    白鶴祥：從立法體例看，我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條已經(jīng)明確了金融機(jī)構(gòu)適用于企業(yè)破產(chǎn)法。可以依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法。因此，國(guó)務(wù)院可先制定頒布《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》，再總結(jié)摸索經(jīng)驗(yàn)加速推動(dòng)全國(guó)人大制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》，應(yīng)是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

    從立法模式看，依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的原則規(guī)定和我國(guó)國(guó)情，以兼顧行政主導(dǎo)型破產(chǎn)和司法主導(dǎo)型破產(chǎn)的折衷模式更適合我國(guó)金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實(shí)際需求。在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中，涉及專業(yè)性、技術(shù)性的事項(xiàng)由監(jiān)管部門來(lái)決定，而涉及破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利確認(rèn)、變更和終止的事項(xiàng)由法院來(lái)決定，這樣的模式既快捷、靈活、權(quán)威，又能遵守司法程序的規(guī)定，有利于提高金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置效率。

    長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的范疇界定比較籠統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律的制定，嚴(yán)格界定金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)范圍和破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，在不違反《企業(yè)破產(chǎn)法》原則與基本規(guī)定的情況下，對(duì)于一些《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有涉及的問題予以明確，并對(duì)不同類別和行業(yè)特點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)退出的標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序等方面予以規(guī)范。

    立法的過程中還有一些細(xì)節(jié)問題需要考慮。例如，目前我國(guó)已有證券投資者保護(hù)基金和存款保險(xiǎn)基金，建議盡快建立投保者保護(hù)基金，為在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益提供支持。一般性市場(chǎng)化管理機(jī)構(gòu)和個(gè)人在接管金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)和處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事宜時(shí)，不具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并且缺乏控制與處理金融風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，因此，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人應(yīng)考慮由金融投資者保護(hù)部門與專業(yè)人士組成。

    此外，《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》應(yīng)區(qū)分個(gè)人債權(quán)與金融債權(quán)，考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權(quán)與股權(quán)的特點(diǎn)，并適當(dāng)考慮金融機(jī)構(gòu)員工債權(quán)的保護(hù)問題。