全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥：制定《金融機構破產(chǎn)法》 推動金融機構有序破產(chǎn)退出

    今年兩會，央行系統(tǒng)的代表委員所提交的議案建議中，加快金融立法、加強信息保護等是多數(shù)代表委員共同關心的話題。金融立法是一個系統(tǒng)性工程，既有對現(xiàn)有相關法律的修訂完善，如一些代表委員建議修訂《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等，也包括面對金融發(fā)展新形勢制定新的法律法規(guī)。全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥關注的金融立法重點就在后者，近兩年他多次呼吁要盡快制定《金融機構破產(chǎn)法》。證券時報記者兩會期間專訪白鶴祥，詳解其對金融立法的深入思考。

    證券時報記者：近兩年您多次呼吁盡快制定《金融機構破產(chǎn)法》，您認為我國當前為何如此迫切地需要推動該立法？

    白鶴祥：隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，金融業(yè)競爭加劇，金融機構出現(xiàn)風險、經(jīng)營失敗乃至破產(chǎn)將成為不可避免的經(jīng)濟現(xiàn)象，允許金融機構有序破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟的必然要求。當前《企業(yè)破產(chǎn)法》不能完全適用于金融機構破產(chǎn)處置，現(xiàn)有涉及金融機構破產(chǎn)處置的法律法規(guī)也缺乏系統(tǒng)性和可操作性，且制定《金融機構破產(chǎn)法》的條件已成熟。

    首先，金融機構破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟競爭環(huán)境下優(yōu)勝劣汰的必然。其一，金融機構破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟主體退出機制的重要組成部分。其二，完善金融機構破產(chǎn)機制是利率市場化的必然要求，利率市場化必然使金融機構面臨更為激烈的競爭環(huán)境，流動性風險的不確定性增多，建立和完善金融機構破產(chǎn)法律體系，促進金融機構優(yōu)勝劣汰有序破產(chǎn)退出，是全面完成利率市場化改革的重要條件。其三，允許金融機構有序破產(chǎn)是有效保護債權人權利和金融消費者合法權益的內(nèi)在要求，但在目前，由于沒有系統(tǒng)的金融機構破產(chǎn)法律制度，我國對倒閉的金融機構只能采取行政關閉、撤銷等方式退出市場。

    實踐證明，依靠行政手段的市場退出存在成本高、效率低、程序不規(guī)范等缺陷，導致債權人權利和金融消費者合法權益得不到充分保護，直接危及社會公眾利益和金融穩(wěn)定。因此，建立完善的金融機構破產(chǎn)法律體系，是實現(xiàn)金融機構有序市場退出的重要前提。

    其次，《企業(yè)破產(chǎn)法》不能完全適用于金融機構破產(chǎn)處置。金融機構破產(chǎn)總體上屬于企業(yè)破產(chǎn)，要適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。但《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條只是提出了金融機構破產(chǎn)的規(guī)定，對諸如破產(chǎn)界限的標準、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)清償順序等具體問題都未細化和明確，缺乏可行性和可操作性。同時，金融行業(yè)的特殊性使其在經(jīng)營產(chǎn)品和公共服務等方面區(qū)別于其他企業(yè)，金融機構破產(chǎn)涉及普通金融消費者、投資者、債權人、債務人等眾多法律關系，破產(chǎn)債務涉及公眾存款、投保金、信托財產(chǎn)、證券類投資、保證金、投資人、職工利益等多個方面。在實踐中，囿于金融機構提供金融產(chǎn)品服務的特殊性、復雜性、公眾性等，金融機構破產(chǎn)處置的內(nèi)涵上與普通企業(yè)有較大差別，無法完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關規(guī)定。

    再次，現(xiàn)有涉及金融機構破產(chǎn)處置的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。目前，由于沒有金融機構破產(chǎn)的專門立法，我國金融機構破產(chǎn)的法律體系主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律以及相關法規(guī)、規(guī)章組成。這些法律法規(guī)關于金融機構破產(chǎn)只有簡單規(guī)則，多為支離破碎的原則性和分散性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

    證券時報記者：對于制定《金融機構破產(chǎn)法》，您有何建議？

    白鶴祥：從立法體例看，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條已經(jīng)明確了金融機構適用于企業(yè)破產(chǎn)法?？梢砸罁?jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關法律的規(guī)定制定實施辦法。因此，國務院可先制定頒布《金融機構破產(chǎn)條例》，再總結摸索經(jīng)驗加速推動全國人大制定《金融機構破產(chǎn)法》，應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

    從立法模式看，依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機構的原則規(guī)定和我國國情，以兼顧行政主導型破產(chǎn)和司法主導型破產(chǎn)的折衷模式更適合我國金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實際需求。在金融機構破產(chǎn)程序中，涉及專業(yè)性、技術性的事項由監(jiān)管部門來決定，而涉及破產(chǎn)金融機構財產(chǎn)或財產(chǎn)性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權威，又能遵守司法程序的規(guī)定，有利于提高金融機構破產(chǎn)處置效率。

    長期以來，我國對金融機構的范疇界定比較籠統(tǒng)，應當結合金融機構破產(chǎn)法律的制定，嚴格界定金融機構的破產(chǎn)范圍和破產(chǎn)標準，在不違反《企業(yè)破產(chǎn)法》原則與基本規(guī)定的情況下，對于一些《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有涉及的問題予以明確，并對不同類別和行業(yè)特點金融機構從市場退出的標準、方式、程序等方面予以規(guī)范。

    立法的過程中還有一些細節(jié)問題需要考慮。例如，目前我國已有證券投資者保護基金和存款保險基金，建議盡快建立投保者保護基金，為在金融機構破產(chǎn)中維護金融消費者權益提供支持。一般性市場化管理機構和個人在接管金融機構財產(chǎn)和處理金融機構破產(chǎn)事宜時，不具有專業(yè)優(yōu)勢，并且缺乏控制與處理金融風險與危機的經(jīng)驗，因此，金融機構破產(chǎn)管理人應考慮由金融投資者保護部門與專業(yè)人士組成。

    此外，《金融機構破產(chǎn)法》應區(qū)分個人債權與金融債權，考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權與股權的特點，并適當考慮金融機構員工債權的保護問題。