“十四五”期間城市化地區(qū) 如何高質(zhì)量發(fā)展？

    城市化地區(qū)，既要集聚經(jīng)濟(jì)，更要集聚人口，否則就會造成全國經(jīng)濟(jì)布局與人口分布的失衡，拉大地區(qū)差距。

    2019年，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%。在一些觀點看來，這標(biāo)志著我國已經(jīng)進(jìn)入了“城市化時代”。

    城鎮(zhèn)化、城市化的核心是人。在中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱規(guī)劃《建議》）提出，要支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口。

    值得注意的是，在近日出版的“十四五”規(guī)劃《建議》輔本中，十三屆全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任楊偉民在其撰寫的《構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局》一文中指出，“城市化地區(qū)，既要集聚經(jīng)濟(jì)，更要集聚人口，否則就會造成全國經(jīng)濟(jì)布局與人口分布的失衡，拉大地區(qū)差距。”

    城市化地區(qū)如何發(fā)展？需要集聚多少體量的人口和經(jīng)濟(jì)？如何實現(xiàn)真正“人的城鎮(zhèn)化”？這都成為“十四五”期間值得關(guān)注的問題。

    需要集聚到什么程度？

    如何理解城市化地區(qū)“更要”集聚人口？

    首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院執(zhí)行副院長葉堂林表示，全國經(jīng)濟(jì)布局與人口分布的失衡，在過去相當(dāng)長一段時間內(nèi)，體現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，更快于戶籍城鎮(zhèn)化。一些城市過度擴(kuò)張，卻沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)留住人口。同時，一些超大城市、特大城市有相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會和公共服務(wù)，但是受限于戶籍制度和物價水平，并不能吸納相應(yīng)的常住人口落戶、安家。

    加快戶籍制度改革，是改善這一狀況的一大抓手。

    “十四五”規(guī)劃《建議》提出，深化戶籍制度改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

    楊偉民的文章指出，要推動城市群地區(qū)實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限互認(rèn)，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。

    但多位受訪人士均指出，目前除了少數(shù)超大城市和省會城市以外，大多數(shù)城市已經(jīng)放開了落戶限制，但效果不佳。

    北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2019年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距超過15個百分點。造成戶籍人口城鎮(zhèn)化率長期偏低的原因，主要是城鄉(xiāng)二元體制，上一代農(nóng)民和打工者難以在城市落戶、立足。未來要縮小這一差距，核心是土地制度的改革，要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度，讓農(nóng)民進(jìn)城沒有后顧之憂。

    此外，一個更長遠(yuǎn)的問題是，在城市化地區(qū)，人口和經(jīng)濟(jì)要集聚到何種程度？這在“十四五”規(guī)劃《建議》中并未提及。

    21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，2019年，京津冀、粵港澳大灣區(qū)和長三角三塊“我國重要的城市化地區(qū)”，生產(chǎn)總值占全國比重就已經(jīng)達(dá)到了43%。

    “未來15年左右的時間，是我國繼續(xù)推進(jìn)中高速城鎮(zhèn)化率的最后時期。”李國平指出，此后隨著人口減少和老齡化，城市化速度會顯著放緩。

    2019年，我國65歲以上的老齡人口超過了1.76億，占總?cè)丝诘?2.6%，預(yù)計2033年進(jìn)入超老齡化社會（65歲以上人口比重占21%以上）。同時，2019年比上年僅增加467萬人，人口自然增長率降到3.34‰，預(yù)計在未來10年前后達(dá)到高峰并開始減少。

    李國平預(yù)計，未來五年，我國會保持每年0.8%左右的城鎮(zhèn)化速度，到2025年，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%至66%左右的水平。在2030，或者最遲2035年，常住人口的城鎮(zhèn)化率將突破70%。到2050年，則會達(dá)到80%左右。城市的經(jīng)濟(jì)活動效率更高，因此所承載經(jīng)濟(jì)總量會達(dá)到90%左右。

    城市化地區(qū)要堅持質(zhì)量第一

    對于城市化地區(qū)的發(fā)展任務(wù)，楊偉民在文章中指出，城市化地區(qū)要實行開發(fā)與保護(hù)并重的方針，開發(fā)主要是工業(yè)化城市化開發(fā)，保護(hù)主要是保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田。要推動高質(zhì)量發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局、人口分布，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快公共服務(wù)均等化，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，成為我國經(jīng)濟(jì)、人口以及創(chuàng)新資源高效集聚的地區(qū)，成為體現(xiàn)我國國家競爭力的主要區(qū)域，成為以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)互相促進(jìn)新發(fā)展格局的主體。

    其中，楊偉民尤其強(qiáng)調(diào)要“堅持質(zhì)量第一”。如何實現(xiàn)城市化地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展？

    葉堂林指出，即使在我國城市化水平最高的京津冀、長三角地區(qū)，都存在中心城市功能和人口聚集過多的問題。從表面上來看，這是人口和產(chǎn)業(yè)分布不均的問題，但背后最核心的卻是公共服務(wù)不均衡的問題。

    葉堂林認(rèn)為，實現(xiàn)城市發(fā)展的宜居宜業(yè)，是城市化地區(qū)提升發(fā)展質(zhì)量的最核心要素。宜居方面，應(yīng)該在城市群內(nèi)部中小城市、縣城的環(huán)保、醫(yī)療、教育等方面加大投入，促進(jìn)城市化地區(qū)內(nèi)部的公共服務(wù)均等化。

    宜業(yè)方面，葉堂林指出，要加快推進(jìn)營商環(huán)境改革和服務(wù)型政府建設(shè)，注意區(qū)域、城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈打造。城市化地區(qū)是我國參與國際競爭的主要區(qū)域，而越是高端的產(chǎn)業(yè)，配套產(chǎn)業(yè)鏈往往越長，越需要廣闊的腹地，這對于過去我國的城市競爭模式提出了挑戰(zhàn)，更需要城市群內(nèi)部城市在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等方面的緊密合作。

    李國平則認(rèn)為，應(yīng)對不斷加劇的老齡化，城市化地區(qū)的國土開發(fā)模式應(yīng)強(qiáng)調(diào)集約和緊湊型發(fā)展。應(yīng)該從大規(guī)模國土空間開發(fā)向國土保護(hù)轉(zhuǎn)型；從數(shù)量擴(kuò)張型向存量優(yōu)化乃至于減量提升的國土空間營造轉(zhuǎn)型；從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃再到減量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。