金融監(jiān)管體系優(yōu)化 更協(xié)調(diào)更高效的監(jiān)管格局將加速形成

    本報兩會報道組 吳曉璐 劉琪

    3月10日，十四屆全國人大一次會議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，標(biāo)志著新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入實施階段。

    按照部署，本次改革將加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、鄉(xiāng)村振興、知識產(chǎn)權(quán)、老齡工作等重點領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整。其中，完善金融監(jiān)管是“重頭戲”，包括組建國家金融監(jiān)督管理總局、深化地方金融監(jiān)管體制改革、中國證券監(jiān)督管理委員會調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革等?？偟膩砜?，這些調(diào)整將強(qiáng)化金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，更好地防范系統(tǒng)性風(fēng)險，推動金融以更高質(zhì)量服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。

    金融監(jiān)管新格局形成

    根據(jù)改革方案，在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。不再保留中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。

    改革后，我國金融監(jiān)管格局將進(jìn)入新時代。引人注目的是，改革后，對間接金融領(lǐng)域的監(jiān)管不再強(qiáng)調(diào)分業(yè)，而是更加突出整體性、系統(tǒng)性。直接金融和間接金融兩大體系分別由兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各自實現(xiàn)全覆蓋，監(jiān)管職能劃分更為明確和集中。

    “國家金融監(jiān)督管理總局成立后，除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管職責(zé)將全部集中至國家金融監(jiān)督管理總局，將彌補(bǔ)原銀保監(jiān)會、證監(jiān)會屬于國務(wù)院直屬事業(yè)單位、執(zhí)法能力不足且職能交叉導(dǎo)致的監(jiān)管短板。”清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長田軒在接受《證券日報》記者采訪時表示，這樣的安排能夠有效避免以往多級別、多部門之間多重監(jiān)管、監(jiān)管真空甚至是監(jiān)管套利的問題，對加強(qiáng)金融工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管具有重要意義。

    中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明在接受《證券日報》記者采訪時認(rèn)為，本次調(diào)整強(qiáng)化了金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)整后的職責(zé)劃分不僅能夠精兵簡政，監(jiān)管機(jī)構(gòu)專注于所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，更好地推動市場發(fā)展，而且可以提升監(jiān)管效力，解決監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊問題，防范市場失靈時的系統(tǒng)性風(fēng)險，有助于金融體系的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

    根據(jù)改革方案，中國人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)被劃入國家金融監(jiān)督管理總局。

    “人民銀行剝離金融控股公司監(jiān)管和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的職責(zé)，同時改革完善分支機(jī)構(gòu)體系，有助于加快構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度。”田軒說。

    此外，方案提出，中國證券監(jiān)督管理委員會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

    中國人民大學(xué)中國資本市場研究院聯(lián)席院長趙錫軍對《證券日報》記者表示，證監(jiān)會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，是資本市場監(jiān)管法治化、規(guī)范化的標(biāo)志，強(qiáng)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位，同時對證監(jiān)會履行職能的要求也更高了。

    “全面注冊制改革背景下，資本市場監(jiān)管回歸以信息披露為核心的監(jiān)管理念，客觀上需要監(jiān)管部門強(qiáng)化法治化監(jiān)管水平。成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，有助于證監(jiān)會更好地統(tǒng)籌金融監(jiān)管工作，推動證券監(jiān)管更快速地提質(zhì)增效。”田軒表示。

    債市“統(tǒng)一監(jiān)管”邁出重要一步

    為理順債券管理體制，方案將國家發(fā)展和改革委員會的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)劃入中國證券監(jiān)督管理委員會，由中國證券監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。

    在去年4月份發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》就曾提出，要加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場。其中提及“推動債券市場基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，實現(xiàn)債券市場要素自由流動”。

    “從債券市場管理角度來看，此前無論發(fā)行還是交易都是分割的，不利于形成統(tǒng)一大市場。”趙錫軍表示，企業(yè)債和公司債審核統(tǒng)一納入證監(jiān)會職責(zé)范圍，是建設(shè)統(tǒng)一債券市場的重要一步。目前，銀行間債市依舊是單獨管理，預(yù)計未來也將統(tǒng)一監(jiān)管。

    “債券市場的‘統(tǒng)一監(jiān)管’邁出了至關(guān)重要的一步。”華福證券固收首席分析師李清荷表示，把企業(yè)債發(fā)行審核歸于證監(jiān)會監(jiān)管，早已有跡可循，自2018年開始，監(jiān)管部門就在債市“統(tǒng)一監(jiān)管”方面做出了多項工作，相繼在債市統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管方面，債市信用評級方面，債市發(fā)行、交易、信息披露、投資者保護(hù)等各項規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)方面加強(qiáng)統(tǒng)一管理。本次把企業(yè)債發(fā)行審核職責(zé)劃入證監(jiān)會，是進(jìn)一步促進(jìn)債市監(jiān)管的統(tǒng)一。

    業(yè)界人士預(yù)計，隨著監(jiān)管體系集中統(tǒng)一，未來企業(yè)債和公司債在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上也將統(tǒng)一，消除套利空間，更好服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。田軒表示，未來企業(yè)債和公司債將在規(guī)則層面進(jìn)一步趨同，為市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

    南開大學(xué)金融發(fā)展研究院院長田利輝對《證券日報》記者表示，這一變動改變了我國債市多頭管理的格局，有助于簡化債券發(fā)行等監(jiān)管流程，防止不同規(guī)則下的市場套利，強(qiáng)化債券市場的監(jiān)管責(zé)任。

    趙錫軍表示，預(yù)計未來企業(yè)債和公司債發(fā)行、交易和定價等規(guī)則將統(tǒng)一，市場效率也會進(jìn)一步得到提升，進(jìn)一步發(fā)揮融資功能，對實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來積極正面效應(yīng)。

    李清荷表示，目前，企業(yè)債與證監(jiān)會負(fù)責(zé)審核的公司債，在發(fā)行人、發(fā)行定價要求、擔(dān)保要求、發(fā)行期限、募資用途、管制程序、信用基礎(chǔ)等方面均有所不同。后續(xù)企業(yè)債的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系可能參照公司債執(zhí)行。中低評級企業(yè)債和公司債之間的品種利差將有所收窄。

    投資者保護(hù)升級

    為加強(qiáng)金融消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)，統(tǒng)一規(guī)范金融產(chǎn)品和服務(wù)行為，此次機(jī)構(gòu)改革把中國人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，中國證券監(jiān)督管理委員會的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局。

    田軒表示，保護(hù)好投資者的合法權(quán)益，關(guān)系人民群眾切身利益，也是資本市場改革發(fā)展的關(guān)鍵因素。投資者保護(hù)部門從證監(jiān)會下屬的部門分離出來，劃入國家金融監(jiān)督管理總局，體現(xiàn)了國家對于投資者保護(hù)工作的高度重視，體現(xiàn)了“以人民為中心”的金融發(fā)展觀。

    田利輝表示，國家金融監(jiān)督管理總局承擔(dān)金融消費(fèi)者保護(hù)和投資者保護(hù)等職責(zé)，可以提升人民的金融投資安全感和金融消費(fèi)幸福感。設(shè)置國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)籌金融日常監(jiān)管，便于金融創(chuàng)新和跨界運(yùn)營的監(jiān)管和申報，防止政出多門。

    此外，市場人士認(rèn)為，隨著居民收入提升、理財需求增加以及金融產(chǎn)品豐富多樣，統(tǒng)一監(jiān)管也有助于消除不同市場間的監(jiān)管套利，更好地保護(hù)中小投資者權(quán)益。

    趙錫軍表示，隨著居民收入不斷提高，投資方向和投資領(lǐng)域多元化，對投資者的權(quán)益保障需要有統(tǒng)一的監(jiān)管安排，避免因不同市場差異產(chǎn)生監(jiān)管上的不一致，導(dǎo)致監(jiān)管套利行為。將金融消費(fèi)者和證券投資者統(tǒng)一納入金融監(jiān)管總局，有利于更好保護(hù)投資者合法權(quán)益。

    田軒亦表示，從市場端來看，隨著金融產(chǎn)品呈現(xiàn)出多樣、復(fù)雜的發(fā)展趨勢，我國居民的投資需求也向多元化方向發(fā)展。但客觀上看，我國金融市場投資者群體中，95%以上為中小投資者，風(fēng)險意識比較淡薄，專業(yè)知識相對比較匱乏。為此，亟須加強(qiáng)監(jiān)管合力，做好事前、事中、事后的全流程監(jiān)管，強(qiáng)化投資者保護(hù)。

    “此次將投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，正是將投資者保護(hù)理念深度嵌入市場交易、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、稽查執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)的制度安排，能夠通過更統(tǒng)一的制度設(shè)計，進(jìn)行全市場、跨區(qū)域、全覆蓋的監(jiān)管，提升監(jiān)管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護(hù)網(wǎng)。”田軒表示。

    趙錫軍認(rèn)為，投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，并不意味著與證券市場監(jiān)管脫節(jié)。投資者保護(hù)和證券監(jiān)管仍然是有聯(lián)系的，比如，對發(fā)行上市的監(jiān)管、對違法違規(guī)行為的查處都是監(jiān)管部門的職責(zé)，也是投資者權(quán)益保護(hù)的重要一環(huán)。監(jiān)管的目標(biāo)就是要保證市場公開、公平、公正運(yùn)行，這本身就是為投資者服務(wù)的。